信用风险决策参考 2026-05-11
信用风险决策参考 2026-05-11
分析结论：
当前，全国城投转型已进入深水区，隐性债务化解、体制机制改革、主业聚焦升级成为普遍课题。曲江新区“管委会转市属国企”的探索，以敢为人先的改革勇气、系统完备的顶层设计、务实可行的实施路径，为全国城投平台提供了可复制、可借鉴、可推广的标杆范式。未来，随着曲江改革的持续落地与成效显现，必将带动更多开发区与城投平台打破路径依赖、深化体制改革、聚焦主业发展，推动中国城投行业真正告别“土地红利”，迈向“产业造血”的高质量发展新阶段。(LEQ)
分析过程：
2026年4月，西安市政府印发《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，一纸重磅部署搅动全国开发区与城投改革浪潮：撤销曲江新区管委会，将其整体逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务全面移交雁塔区。这是全国范围内首个国家级示范区整体撤销管委会建制、彻底“去行政化”转企的标志性事件，运行30余年的“政企合一”曲江模式就此终结，更为深陷转型困局的全国城投平台，树立了可复制、可借鉴的改革标杆。
曲江新区的发展，是中国开发区“管委会+公司”模式的缩影。其前身可追溯至1993年设立的西安曲江旅游度假区，2003年正式更名为曲江新区，2004年成为全国首个国家级文化产业示范区。三十年间，依托“管委会统筹、公司运营、土地反哺、文旅赋能”的路径，曲江从一片城郊农田，崛起为承载盛唐文脉、坐拥大雁塔、大唐不夜城、大唐芙蓉园等世界级IP的文旅高地，缔造了闻名全国的“曲江模式”。
彼时的曲江，是典型的“政企合一”综合体：管委会作为市政府派出机构，既承担产业招商、开发建设职能，又直管24个社区、15大类64项社会事务，服务人口约35万；下属的曲江文化产业投资集团等平台公司，依托管委会行政信用背书，通过土地出让、基建开发、文旅地产等业务快速扩张，形成“8家一级、62家二级、146家三级”的多层级架构，6家发债主体存续债券规模达245.33亿元。
但辉煌背后，沉疴渐积，旧模式难以为继，三重痛点倒逼改革：1、政企不分，效率低下：管委会兼具行政与市场双重身份，权责边界模糊，社会事务挤占产业资源，文旅专业化运营被弱化。2、债务高企，依赖土地：长期依赖“土地财政+政府兜底”的扩张路径，平台负债超900亿元、负债率达87%，土地开发空间趋于饱和，偿债压力陡增，评级遭持续下调。3、产业失衡，后劲不足：重资产建设、轻内容运营，文旅同质化问题凸显，IP价值挖掘不深，产业造血能力薄弱。陕西省社会科学院专家的评价：“政企合一模式的危害远不止显性债务，更在于对曲江核心优势的侵蚀与公共价值的透支，最终让‘不改不行’成为共识。精准道出了曲江转型的必然性。2026年，在中央严控地方隐性债务、推动融资平台转型的政策背景下，西安以‘一区一策’为抓手，推动曲江迈出彻底改革的关键一步。”
根据“十五五”规划纲要，原曲江新区管委会将逐步撤销，终结开发区管理机构的行政建制，原有行政权责全部划转至雁塔区，不再保留任何政府行政管理职能。这意味着，曲江彻底告别“小政府”身份，不再拥有土地划拨、行政审批、户籍学区管理等权限，不再以政府信用为企业兜底，从“官商一体”彻底转为“纯市场化主体”。按照“责权利和资源资产相匹配”原则，教育、医疗、社区、城管、民政等所有社会管理事务，全面移交雁塔区，2023年已启动的24个社区移交工作将彻底完成。此举让曲江卸下沉重的民生包袱，告别社会事务的冗杂成本，实现“轻装上阵”；而雁塔区作为行政区，发挥专业民生管理优势，保障公共服务的连续性与稳定性，真正实现“行政归行政，市场归市场”。
以原曲江新区下属核心产业运营主体为基础，整合重组西安曲江文化产业投资(集团)有限公司、西安旅游集团、西安演艺集团等优质文旅资产，组建西安市属国有独资文旅产业集团，纳入西安市属国企监管体系，实行独立市场化运营。新集团将彻底摆脱行政干预，以“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”为原则，聚焦文旅主业深耕细作。
面对庞大存量债务，西安明确“分类施策、资源赋能、专业化发展”的化解思路：教育、医疗、市政等公益性资产及对应债务移交雁塔区，纳入市区财政统筹偿还；文旅核心资产及债务留存新集团，依托经营性现金流逐步化解；与主业无关债务通过资产盘活处置压降。这一设计实现“债务隔离、风险分流”，既守住不发生系统性风险底线，又为新集团轻装上阵创造条件。曲江新区“管委会转市属国企”的改革，是中国开发区体制机制改革的里程碑事件，更是全国城投平台转型的开创性探索，其示范价值远超西安一城，为同类地区提供了可复制、可推广的“曲江样本”。
相较于多地开发区“区政合一”或“保留管委会、剥离部分职能”的温和改革，曲江选择了最彻底、最决绝的转型路径——完全撤销管委会建制，斩断行政与市场的深层绑定。这一突破打破了开发区“行政化闭环”的固有思维，证明国家级示范区可以实现从“行政机构”到“纯市场化国企”的根本性转变，为全国同类开发区提供了体制重构的全新范式。
长期以来，全国城投平台普遍陷入“政府背书—土地融资—基建扩张—再融资”的循环，隐性债务风险高企。曲江改革清晰传递核心信号：城投旧时代已终结，告别土地红利、行政信用依赖，转向资产运营、产业造血、市场化盈利的新周期。新文旅集团不再靠卖地还债，而是聚焦文旅IP运营、资产盘活、文旅+科技/商业融合，通过提升市场化运营能力实现可持续经营，为高负债文旅类城投化解债务、转型发展提供了全新思路。
曲江改革的核心是“专业主体做专业事”：政府回归公共服务、市场监管本位，企业专注产业运营、价值创造主业。这一模式彻底解决了“政企不分、权责不清、考核失真”的顽疾，让企业摆脱行政干预，以市场化机制激发活力、优化资源配置；同时切断政府对企业的隐性兜底，倒逼企业强化风险意识、提升经营能力，构建“政府不越位、企业不缺位”的良性生态。曲江的债务处置方案，为全国高负债城投平台提供了“稳字当头、分类推进”的化债样本：公益性债务政府托底，守住民生底线；经营性债务企业自偿，倒逼市场化转型；无关债务资产盘活，压降债务规模。这一思路兼顾了债务化解、产业发展与风险防控，避免了“一刀切”式债务清零的硬着陆风险，为各地平衡“化债”与“发展”提供了务实借鉴。
三十而立的曲江，以一场刮骨疗毒式的改革，告别了“政企合一、土地依赖”的旧时代，迎来了“政企分离、产业赋能”的新征程。从“曲江模式”到“曲江样本”，改变的不仅是管理体制与运营模式，更是城市发展逻辑的根本性转变——从依赖土地财政的增量扩张，转向深耕产业运营的存量提质；从政企不分的行政化运作，转向专业高效的市场化经营。
