来源：安邦智库(ANBOUND)

近年来，“内卷式”竞争，已成为制约中国经济高质量发展的深层次矛盾。其本质，就是不断攀升的产能过剩。在这种模式下，企业和地方政府为抢占有限市场，频频打价格战、同质化扩张、营销降维，结果不仅导致资源严重错配，还抑制了创新、破坏了行业生态。

面对这一局面，2024年中央经济工作会议首次提出要综合整治“内卷式”竞争，随后又将相关举措写入2025年《政府工作报告》，新出台的《公平竞争审查条例》及配套细则（2025年4月施行）严禁地方政府通过税收优惠、土地补贴制造“政策洼地”，从源头遏制盲目扩产。全国统一大市场建设聚焦“五统一、一开放”，通过破除地方保护主义、拆除市场壁垒，推动要素自由流动。这些措施充分表明国家化解产能过剩、扭转恶性竞争的决心。

目前，中国制造业产能规模位居全球前列，但国内消费需求不足、外部市场不确定性增强，再加上新兴行业技术迭代周期、投资过热，一些重点领域如光伏、新能源车的产能利用率仅在51%–61%之间，远低于健康水平。如果不及时消化这种结构性过剩，将严重制约高质量发展的进程。

安邦智库（ANBOUND）研究人员认为，产能过剩背后是多重因素共同作用的结果。其一是宏观层面的供需失衡。中国工业体系完备、供给能力强，但居民消费和投资增速偏弱，加之全球经济增长放缓，导致部分行业产能远超市场需求。其二是体制性矛盾。地方政府为追求短期GDP和地方财政收入，通过补贴、用地优惠等政策刺激企业盲目扩张。地方保护主义又阻碍市场出清，让“僵尸企业”长期占用资源。其三是产业规律与企业行为。新兴行业在技术路线未定型时，资本集中涌入导致重复建设。待市场趋于饱和后，同质化又非常严重，企业被迫卷入价格战。最后是中国破产机制不完善，落后产能难以退出，进一步加剧资源错配。

回顾历史，90年代中国化解产能过剩的做法仍具启发意义。彼时，亚洲金融危机导致各行业普遍产能过剩，政府便从行政、金融和劳动力三个维度同时发力。行政方面，国务院重组10个经济部门，以纺织业为切入点，实施限产分流，集中清理淘汰落后设备和工艺。金融方面，推行“中性偏紧”的货币政策，通过债转股和资产管理公司剥离银行不良资产，防范系统性风险。在劳动力再配置上，允许国企职工下岗，同时通过房改和税改支持房地产及出口加工业，为下岗人员提供再就业机会。虽然这些措施在短期内带来了一定阵痛，但为中国在新世纪初实现经济结构优化和可持续增长打下坚实基础。其核心在于，既要兼顾社会稳定的即时需求，也要着眼于效率提升的长远目标，并通过激发新需求来分担转型成本。

在国际经验中，美国在20世纪70-80年代曾深陷钢铁产能严重过剩的问题，主要源于石油危机，以及全球经济滞胀导致的需求骤降。面对这一问题，美国并未依赖“政府一揽子”式干预，而是让市场机制发挥主导作用，政府则以简化审批、提供法律和信贷支持等方式“保驾护航”。具体来说，他们放宽企业兼并重组的流程，让低效企业自然破产出清，同时鼓励优质钢企通过并购整合资源。以美国钢铁公司等行业龙头为例，其并购举措将前三大企业的市场份额从46%提升到60%，显著优化成本结构。同时，美国在产业结构上做了大调整。80年代启动“国家信息基础设施建设”计划，既用新技术改造传统钢厂，又大力培育软件、生物医药等新兴行业。随着第三产业比重不断上升，工业波动对整体经济的冲击也随之减弱。配套政策方面，包括税收减免、鼓励企业更新环保设备、对进口钢材实施贸易保护，甚至将部分造船和钢铁产能转移至亚洲“四小龙”。这一系列政策组合，让美国钢铁产能利用率稳步回升，电炉钢比例从18%跃升至70%，同时大幅降低能耗和污染排放。

值得一提的是，美国特别强调超前预防和劳动力转型。金融危机后，政府强化金融监管，防止信贷泛滥引发投资泡沫。对下岗工人不是简单遣散，而是出资开展再就业技能培训，比如五大湖“铁锈带”工人转向新能源、电动汽车维修等新领域。而《清洁能源法案》也倒逼企业升级技术，不达标的小厂就被市场和政策“自然筛掉”。由此可见，美国化解产能过剩并非单靠“硬杠杆”砍产能，而是通过市场整合、产业升级和劳动力再循环的联动，将原本的“包袱”转化为转型的“推动力”。

再看日本，其在二战后制造业快速扩张，但60年代重化工业就出现设备闲置和恶性竞争。他们主打“内外双修”。对内启动消费革命，对外转移产能。1960年推《国民收入倍增计划》是教科书级操作，政府强制提最低工资、砸钱搞农村基建和社保，十年内民众收入年增超10%，消费占GDP冲到60%以上，内需把钢铁、家电的过剩产能消化掉了。对外则趁80年代日元升值，把纺织、化工等国内饱和产业转到东南亚和中国，比如新日铁在泰国建厂，既腾出国内空间，又带动高附加值设备出口。政府也同步配套产业政策，给淘汰老旧设备的补偿金、低息贷款鼓励节能技改，但没像美国那样让企业自生自灭，而是民间企业和政府协同，丰田这类民企主动配合政策转型高端制造。

日本也有反面教训。90年代房地产泡沫破裂后，政府直接干预的弊端暴露，比如《特安法》强行收购报废设备，结果企业为达标反而采购更大型设备，造成新过剩。这说明光靠行政手段不行，关键得靠企业自主调节。后来日本调整策略，比如支持钢铁厂用城市垃圾作替代燃料，发展循环经济。推动数字化转型优化订单生产，像JFE钢铁按需定制零库存。行业协会也发挥作用，定期请专家预警产能风险，帮企业避开盲目投资。从日本的经验来看，启动内需是根本，海外转移是缓冲，但必须让企业成为应对过剩的主角。

综合国内外经验来看，安邦智库研究人员认为，中国化解产能过剩要在“手段”和“主体”两条线上协同发力。首先，政府要打造更完善的市场化出清机制，简化兼并重组和破产程序，对落后产能既不给无效补贴，也不搞“一刀切”式行政限产，而是让市场优胜劣汰，同时对真正有发展潜力的企业加大法律、信贷等支持。其次，要通过财政、税收、贴息等手段，鼓励产业升级和技术改造，结合碳中和等目标，推动光伏、新能源车等新兴行业提质增效。第三，既要通过提高居民收入和完善社保、养老、教育等公共服务，激发内需，消化过剩产能，也要鼓励优势行业和装备制造“走出去”，借助东南亚和“一带一路”国家的产业协作，为本土留出转型空间。最后，强化劳动力再配置，政府和企业共建技能培训和职业转换平台，防止大规模下岗阵痛，真正把“产能包袱”变成结构升级的动力。

最终分析结论：

总体来看，化解产能过剩不能仅靠“砍产能”或“一刀切”，而要市场、政策、企业三管齐下。政府在宏观层面要既防止地方保护和过度补贴，也为企业兼并重组、技术升级和劳动力转型提供制度支持。市场机制要发挥主导作用，鼓励低效产能自然出清、优质企业整合资源。企业自身则要提升研发能力、优化产业链，主动适应需求变化。既要激活内需，又要善用对外转移和国际合作，在市场空间与创新动力之间找到平衡，把“产能包袱”变成可持续增长的新动能。（YXT）