来源：安邦智库(ANBOUND)

自然资源部的38号文，以土地“增存挂钩”的新规定，将城镇化的方向由增量扩张转向存量优化，与此同时，其进一步明确“原则上新增土地不得用于经营性房地产开发”。这一新规在一些市场人士看来，预示着房地产行业发展面临空间的约束，有人甚至提出这将对房地产开发（住宅）“断供”，等于给房地产开发“判了死缓”。当然，也有人认为，土地“断供”之后，房地产发展进入存量模式，现有未开发土地将成为稀缺资源，有利于房企利润改善和既有房地产资产价值的抬升。那么，对于在后土地经济时代得以确认的背景之下，未来房地产行业的出路何在？这一问题给正在泥潭中挣扎的房地产市场发展进行认真地思考，从而辨明和选择正确的方向。

对于新增土地“断供”的问题，中指研究院分析认为，这是对房地产用地进行了刚性约束。不过，其同时指出，在严控新增建设用地用于经营性房地产开发的同时，也体现出原则上留有余地，引导资源向产业、民生等方面倾斜，整体与当前房地产控增量、去库存、优供给的思路较为一致，有利于改善房地产供求关系。其同时强调，未来房地产行业将更依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源，在此过程中，企业应加大城市更新、旧改、低效用地再开发布局，积极探索存量盘活模式。

如安邦智库（ANBOUND）此前所谈到的，土地新政意味着土地经济的终结，和城镇化进入存量优化的新阶段。这种情况下，地方政府正在失去支持房地产发展的驱动力。此前的“大拆大建”的大开发、高杠杆、快周期的发展模式必然会失去支撑。对于伴随快速城镇化膨胀的房地产行业而言，的确将面临市场供需两端的收缩。不过，这个挑战，其实主要并非新增土地受限带来的供给端约束，更主要来自人口结构变化和城镇化新阶段带来的需求改变。所以，短期来看，在房地产销售大幅下滑的情况下，供给端收缩意味着新的低层次的平衡更容易达成，有利于房地产市场的去库存，房地产市场“止跌回稳”的目标更容易实现。

在房地产市场不断下行的情况下，各地实际上都将去库存作为推动房地产“止跌回稳”的主要任务。这包括收储现房，也包括收储土地。截至2026年2月末，全国已有28个省市公示了拟使用专项债收购闲置存量土地的计划，总金额超过7700亿元。这实际上给了地方未来更多的土地和房地产储备。实际上，相当部分三四线城市，当前的存量土地及库存商品房仍面临较大的去库存压力。克而瑞地产研究去年发布的报告，目前全国已经有313个城市发布了存量住宅用地规模（清单），行业已进入去库存深水区，盘活存量用地愈加迫切。广义消化周期普遍超过5年。这个背景之下，新的政策会使得城市更进一步关注存量土地的优化，无疑进一步加快房地产去库存和市场的出清，对当前低线城市房地产市场的“维稳”有促进作用，但由于市场需求的下滑，房地产对于新增土地的需求并不充分。

实际上，在存量土地和未开发土地方面，地方都还有相当的存量可以用于房地产开发。从近年来的情况来看，房地产开发已经从主要依赖新增土地转型存量土地。有数据显示，2021-2025年全国新增建设用地累计供应188.5万公顷，其中用于经营性房地产开发的累计规模25.6万公顷，占同期房地产总供应的55.2%。不过，新增土地在房地产中的占比呈现逐年下降态势，到2025年呈断崖式下降。2025年总供应6.2万公顷，占当年供应总量的13.2%。2021-2025年存量房地产用地累计供应20.8万公顷，占同期房地产总供应的44.8%，但占比逐年大幅攀升，2025年规模5.2万公顷，占比83.9%，已经从补充来源变为核心来源。从全国新增建设用地的投向看，房地产用途占比从2021年的21.5%骤降至2025年的4.1%。这一比例意味着，实际上房地产开发用地需求，已经不是新增土地的主要方面。因而，土地“增存挂钩”至少在几年内还不构成对房地产市场发展的主要资源约束。房地产更主要的约束仍来自需求端。虽然“增存挂钩”的土地新政给房地产开发划出了一条红线，但目前房地产市场的发展而言，还远没有到达这条红线。

实际上，对房地产构成压力的不是土地而是人。土地的“增存挂钩”实际上正是人口高峰过后，土地政策的应对和调整，顺应长期的城镇化发展由增量扩张转向存量优化的必然趋势。在市场供需结构发生根本性改变的情况下，新的土地政策意味着房地产的发展失去了土地增值的基础。考虑到保障房建设作为民生项目仍具有获得新增土地的窗口，房地产行业未来必然会进入“去金融化”的“房住不炒”新模式。就此来看，土地新政与构建房地产发展新模式相辅相成。这个趋势已经不可逆转。这样一来，手握土地而不开发的房企并不能构成独有的资源优势静待升值，更不会因为“惜售”而获得更多的时间收益。

与此同时，在“增存挂钩”与“省内调节”的情况下，增量土地指标可能更通过“市场化”的方式进行配置，其实使得土地市场从单一城市的“封闭”状态扩大的省域范围内的流通。土地价格的高低与区域内的整体需求和供应相关，土地价值可能在城市之间进行释放。这意味着，无论是人口流入的城市，还是人口流出的减量发展的城市，都有动力推动存量土地的优化和调整。

自然资源部曾指出，“增存挂钩”的土地新政，意在终结“大拆大建”的“摊大饼”式的城镇化方式。那么，未来城镇化的重心将转移到城市更新领域。这同样是未来房地产行业的出路。此前，安邦智库的研究人员多次强调，与此前的棚改不同，新一轮的城市更新，是以人为本的城市更新，那么，其本质的意义，在于城镇化发展从“土地驱动”向“产业驱动”进行转变。这方面的增量空间，来自基础设施的完备、城市功能的提升和公共服务的充实，从而带来产业的发展和城市空间效率上升带来的增量价值。这种“产城融合”的城市更新，使得城市发展将落地于产业发展的长期收益，而不是土地出让的短期套利。那么，房地产的发展势必要和城市产业布局的优化和调整相关，和城市“人口更新”的需求相关。

这意味着房地产的角色和任务都会发展变化，一方面会是长周期、慢收益的新模式；另一方面，和城市主导产业和公共服务配套需要协同。最重要的是从简单的开发建设，转向不动产的多元化投资和长期运营。就此而言，土地新政所带来的，不是房地产行业的终结，而是既有的发展模式的终结，以及另一种围绕“城市更新”的新模式的开始。

最终分析结论：

有关“增存挂钩”“省域统筹”的土地新政，短期来看，还不至于终结房地产市场，反而会具有逆周期的去库存的意义。长期来看，在土地不再是城市发展稀缺资源和省域土地市场一体化的情况下，房地产发展需要围绕城市更新的新城镇化模式，寻求新的发展模式和发展空间。（WHX）