来源：安邦智库(ANBOUND)

作为全国文化中心，北京的公共文化服务始终走在全国前列。但是非核心区与核心区（城六区）之间的发展差距成为高质量发展的短板，主要体现在游客量与文旅消费两个方面。根据2025年前三季度的数据统计：全市净游客量2.97亿人，其中核心区净游客量2.88亿人。在消费方面，全市5403.1亿元，其中城六区4399亿元，占比81.4%。因此，提高非核心区公共文化服务的质量与水平，是北京全市促进均衡发展，进一步推动文旅消费、扩大内需的一项重要工作。

然而，推动这项重要的工作并非易事。根据安邦智库（ANBOUND）研究人员的实地调研，北京非核心区地方部门虽然之前也做了大量的工作，但是因受多重体制机制的约束，使得公共文化服务陷入供给与需求脱节的困境，在一定程度上趋于形式化。这具体体现在公益性定位与市场经营的内在矛盾、行政审批与安全稳定的现实冲突、干部流动与文化培育的周期错配三个方面。因此，如果不下决心和力气，及时调整相关的体制机制，非核心区的公共文化服务可能将会进一步趋向形式化。具体如下。

第一，公益定位与市场化经营的内在矛盾尤其突出，受到群众投诉增多，局限于提供基础性服务。

北京公共文化服务体系建设明确坚守公益性、基本性、均等性、便利性原则，而非核心区公共文化设施的建设、运维经费主要依赖财政拨款。然而，近些年以来，随着经济持续疲软，北京在公共文化服务方面的投入有所下降。根据北京市文化和旅游业统计报告，2024年，北京市文化、文物和旅游业单位财政拨款70亿元，下降15.2%。为弥补经费不足、提升服务效能，这些公共文化服务单位在实际运营中，不得不尝试引入市场化运营模式。

不过，他们在实践上非常不容易，一不小心可能就会受到群众投诉与部门管理的责难。有一位艺术馆馆长就坦言，他们举办公共文化服务演出活动，如果收费，肯定会有群众投诉。如果卖票，甚至会被有关部门判定为“违法行为”。还有一位图书馆馆长表示，现在图书馆只能开展一些书展活动，如果卖书，群众就会有意见。还有博物馆馆长更是无奈地说道，他曾在场馆内放置自动饮料售卖机，就受到群众的投诉，最后不得不撤掉。

因此，这些公共文化服务单位负责人认为，老百姓实在是惹不起。实际上，群众的投诉举报也会得到相关部门的认可与赞同，相关部门也会向这些公共文化服务单位施加压力，要求及时处理。有公共文化服务单位的负责人就直言，地方财政部门的领导就曾经批评我们引入市场企业经营，认为这是拿着财政资金养活这些市场企业。一旦多次遭遇群众举报，公共文化服务单位就不得不妥协，“被逼就范”。在这种情况下，为了避免麻烦，大多数公共文化服务单位对市场元素有意识地回避，至少不敢大张旗鼓，只是局限于提供一些公益化、免费化、基础性的服务项目。

第二，行政审批与地方安全稳定的现实冲突，使得举办活动形式化，实际成效亦无人关心。

公共文化服务单位举办各种各样的活动是日常工作的重要组成部分，也是服务人民群众的一个主要手段。在北京非核心区，公共文化服务单位也正是通过举办公共文化服务活动，吸引各地的人流，提高自身的知名度，进而提升服务效率，形成正向循环。然而，北京作为首都，安全稳定是各项工作的前提。因此，即便非核心区，其对公共文化服务活动的行政审核往往采取“宁严勿松”“宁少勿乱”的保守态度，将安全稳定的绝对要求凌驾于文化活动的创新需求之上。

根据调查了解到，北京非核心区举办各类公共文化服务活动需经过多个部门审批与报备，否则就不能随意举办。有一个文化馆的馆长就抱怨道，曾经他准备与当地的商超合作举办一场公共文化服务活动，结果公安、消防等多个部门纷纷打电话过来要求说明实际情况，比如是否有流量明星和大腕明星。这让这些负责人觉得举办一次有创新性的公共文化服务活动太难了，约束太多。在这种情况下，这些公共文化服务单位举办公共文化服务活动的积极性与创新性必然大打折扣。

不过，这些公共文化服务单位又不得不举办一些公共文化服务活动，结果就必然走向形式化与小众化。根据调查了解，为了减少参与人数超过500人就要报备审核等繁琐要求，不少公共文化服务单位举办活动参与人数最多就是500人，且主要局限于亲子家庭的范围。这些活动举办结束了，他们也就算完成任务了。至于公共文化服务活动成效，可能就没有多少人会关心了。尽管2025年6月最新政策，取消了消防部门的审批，但实践能否有效执行依然有待观察。毕竟，这里涉及思维的惯性以及多个管理部门。只要其中的一个环节没有确定性放开，举办创新性活动就仍不易，也考验公共文化服务单位的能力。

第三，干部流动与文化培育周期错配，造成发展难以持续，地区特色得不到有效挖掘。

安邦智库首席教授陈功先生早就指出，过去，文旅只是强调旅游，却不注重文化。随着社会的发展与竞争加剧，文化才是一个城市或一个地区最宝贵的财富，也是最具长期发展的价值载体。但是，公共文化服务建设具有周期长、见效慢、需持续投入的特点，需要专业的干部队伍长期深耕，从设施建设、资源整合到品牌打造、人才培育，形成系统性、持续性的发展规划。一名文化场馆馆长也有同感，“现在发展文旅一定要强调文化。文旅的旅游发展很快，但是文化相当慢，需要时间培育。”

不过，北京非核心区文旅部门干部尤其主要干部存在明显的流动性快问题。这些文旅岗位干部的任职周期远短于公共文化服务的培育周期，干部上任后往往更倾向于开展见效快、易考核的短期项目，如建设标准化设施、举办数量化活动，而对需要长期投入的文化品牌培育、区域文化特色打造等工作缺乏动力。

即便他们有发展文旅的动力，也会面临发展思路与动力的决策差异，导致项目规划可持续发展难题。有文旅部门的工作人员坦言，某区两三年就更换了好几任文旅局负责人，每一任负责人都有不同的发展思路，无法长期做一个项目。比如，前一任规划的本土非遗文化传承项目，因新任负责人更注重设施建设而被迫搁置，最终导致大量资源浪费，却未形成任何具有区域特色的文化品牌。这种非核心区因干部流动带来的规划断层，让公共文化服务建设很容易处于“原地打转”的状态，难以实现质的提升，平庸化成为发展的必然结果。

综上，正是受制于体制机制的多重约束，非核心区公共文化服务在供给过程中变成完成任务，缺少市场性、创新性、延续性，最终趋向平庸化，形式化。摆脱这一困境，不能简单依靠财政投入的增加或设施建设的提速，而需要从体制机制改革入手，打破非核心区的发展桎梏：

一是建立公益与市场协同的运营机制，在市级层面出台统一的社会化运营政策，明确政府的兜底责任和市场的运营边界，在坚守公益底线的前提下，赋予非核心区更大的市场化运营自主权，同时建立科学的考核监督体系，确保社会化运营不偏离公益定位；

二是优化行政审核与安全管理的平衡机制，制定差异化的公共文化活动审核标准，对低风险、大众化活动继续简化审批流程，对创新型、互动性活动建立精准的安全评估机制，同时推动审核权限下沉，充分发挥民间文化精英的作用，鼓励结合本土特色，打造差异化文化活动；

三是构建干部队伍与文旅培育相适配的长效机制，稳定非核心区文旅部门专业干部队伍，延长任职周期，建立以长期发展成效为核心的考核体系。

总之，北京非核心区的公共文化服务需要在确保公益性、安全性、持续性的基础上，继续推动适度的市场化、开放化与特色化，润物细无声，真正促进文旅发展，提升消费。

最终分析结论：

作为全国文化中心，北京公共文化服务始终走在全国前列。然而，非核心区公共文化服务陷入供给与需求脱节的困境，在一定程度上趋向形式化，体现在公益性定位与市场化经营的内在矛盾、行政审批与安全稳定的现实冲突，干部流动与文旅培育的周期错配三个方面。因此，需要从体制机制入手，打破非核心区公共文化服务发展的桎梏。（XR）