来源：安邦智库(ANBOUND)

随着城市化进程的不断推进，城市开始从增量扩张进入存量调整的时代，城市更新成为常态化的工作。严格意义上来说，我国的城市更新从城市诞生之日起就已经开始，但随着我国城市更新的理念逐渐与国际接轨，城市更新的模式也面临改变。2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对实施城市更新和安全韧性提升行动作出了系列部署。在这一战略的指导下，我国的城市更新也从一开始的“大拆大建”的激进式拆除重建，向更为细腻、灵活的小规模分段式更新深刻转变。

从“大拆大建”到“有机更新”，城市更新也将从传统的政府单一主导模式，逐步演进为多方参与、复合型的更新治理模式。然而，因为城市更新中涉及的各方存在不同的目标、利益和动机，在城市更新项目的实际推进中，多主体协调成为难题之一。政府通常侧重于社会效益和公共政策目标，企业则关注盈利与项目执行效率，而居民可能更多关注自身利益。此外，信息不对称和资源分配不均等问题，都使得参与城市更新的各方难以达成共识。

那么，如何解决城市更新中多主体的协调难题呢？安邦智库（ANBOUND）的研究人员认为，我国经济进入高质量发展阶段，对城市更新提出了更高的要求，需要多主体参与其中。在这之前，各主体首先需要找准自己的位置，然后建立机制加强各方的参与感与协调能力，才能最大化城市更新的效益，实现“以人为本”的“有机更新”。

政府是城市更新中多主体协调的核心。作为城市更新项目的规划者、协调者和监管者，政府的作用在于为各方提供方向性指导，并通过政策手段引导和促进多主体的协调合作，确保社会资源的合理配置与公平分配。具体来说，在制定城市更新的规划和政策框架时，政府应该综合考虑居民、企业等各方的需求和利益，通过政策设计、税收激励、财政补贴等手段，激励企业参与并推动项目实施，同时为居民提供合理的保障和补偿措施，确保他们在城市更新过程中不被边缘化。此外，政府应鼓励社会组织提供第三方监督和技术支持。为了有效解决各方的利益冲突，政府可以建立多方协商机制，使居民、企业和社会组织能够在透明的决策环境中表达意见、达成共识。例如，在美国纽约布鲁克林区的城市建设项目“布鲁克林造船厂（Brooklyn Navy Yard）”中，政府通过提供低税率优惠和土地开发激励，吸引了大批企业进驻，为当地居民创造了大量就业机会。在项目进行的过程中，政府还定期举办公开听证会和社区座谈会，不仅增强了居民对项目的认同感和参与感，还有效地解决了许多潜在的社会冲突。政府还要求企业开发商为低收入居民提供大量的可负担住房，以及公园和文化中心等大型公共设施，极大提升了社区的公共福利。

企业在城市更新中是资金和技术的主要提供者，核心任务是通过市场化手段推动项目实施。在参与城市更新项目前，企业应该深入研究政府的相关政策和总体规划，确保项目方向与政策要求一致。需要关注的是，企业在城市更新中的作用不应仅限于盈利，还需要在多个方面发挥协调作用，承担一定的社会责任，确保项目的可持续性，平衡经济效益和社会效益。布鲁克林区的更新项目是一项大规模的公私合营（PPP）计划，有民营企业的大量参与。企业通过提供资金和技术支持，推动了区域的商业、文化和住宅等多功能开发。在布鲁克林区的社区参与机制中，企业发挥了桥梁作用，积极参与社区座谈会和公开听证会，听取居民的意见。这种互动与协调使得企业不仅能够通过更新项目获得经济回报，同时也保证了社区高质量可持续发展和社会公平，避免了典型的“ gentrification”（城市贫民区改造）问题，减少居民的抵触情绪。此外，企业还要与社会组织展开积极合作。例如在深圳的大芬油画村改造项目中，开发商与艺术家协会、文化保护组织进行了密切合作，使得改造项目能够保留艺术村的文化特色，同时推动商业化发展。

居民是城市更新的直接受益者或潜在受影响者，他们的诉求是否被满足对项目的推进速度与项目质量具有决定性影响。在上海普陀区兰溪路街区更新项目中，居民对拆迁补偿方案的满意度低导致项目一度停滞。而德国弗莱堡的城市更新以居民为核心，强调社区参与。通过举办公众咨询会和规划工作坊，居民直接参与设计与实施。在更新过程中，居民不仅提出了关于绿地保留和社区服务的建议，还积极参与监督，确保项目符合公众需求。城市更新必须充分尊重和回应居民的多元需求，搭建公众参与平台，促进居民在决策中的深度参与，才能减少社会冲突，提升项目的社会认可度，真正实现“以人为本”。

社会组织在城市更新中扮演桥梁和监督者的角色，推动各方对话与合作。作为一股独立的社会力量，社会组织在城市更新中的价值在于提供专业支持与独立监督。政府应加强与社会组织的合作，引入第三方评估机制，提高项目透明度与公平性。社会组织在日本大阪中之岛的城市更新项目中起到了关键作用。非政府组织（NGO）为城市更新项目提供了详细的环境评估报告，帮助政府和企业明确更新区域的生态特点及保护重点。在NGO的建议下，中之岛项目保留了部分历史建筑，同时引入了绿色基础设施，减少了新建项目对环境的影响。社会组织还积极参与更新政策的讨论，推动政府出台更加包容性的政策。例如，中之岛项目中的社会组织提出，在更新中增加社区文化空间和公共设施，并成功促成了部分项目的实施。

在各主体明确自己在城市更新项目中的角色以后，还需要引入相关机制作为“黏合剂”确保多主体之间的高效合作。首先，搭建各方参与的协商平台。纽约布鲁克林项目和大阪中之岛的城市更新项目都表明，协商平台可以有效促进政府、企业、社区居民和社会组织的对话，减少矛盾和冲突。其次，通过协商平台确定平衡各方诉求的利益分配机制，避免后续扯皮。在伦敦国王十字区项目中，政府与企业签署了详细的利益共享协议，通过利润分成和再投资，既满足了公共需求，又保障了企业的回报。最后，建立横向协同的城市更新组织领导架构也很重要。从国际实践看，横向分权机制能够更好地平衡各方代表权和话语权。如美国在城市更新中推动权力下放，强化社区自主更新管理，并吸收社会组织参与到项目中，开辟了城市更新的新模式。这种架构既能发挥监督作用，又能调动社区更新的积极性。

城市更新中的多主体协调是一项复杂的系统工程。国内外案例表明，政府需发挥规划引领与政策支持作用，企业应平衡经济与社会效益，居民应深度参与决策，社会组织则提供技术支持与监督保障。在明确各方角色的前提下，再通过利益共享机制、多方协商平台和现代化管理工具的结合，实现多方诉求的平衡与协作，推动城市更新项目的可持续发展。

最终分析结论：

城市更新从“大拆大建”向“有机更新”转变，需各主体明确角色并高效协作。政府应以规划引领和政策支持为核心，推动企业、居民和社会组织的深度参与，同时确保公平分配与保障公共利益。企业在平衡经济目标与社会责任的基础上，与居民和社会组织展开协商合作，推动项目可持续发展。最后，通过协商平台、利益共享机制和横向协同架构，各方利益得以平衡，实现城市更新的经济效益、社会效益和环境效益统一。（CL）