来源：安邦智库(ANBOUND)

2024年底，中央出台“6+4+2”化解地方债务总体方案，旨在缓释地方政府短期流动性风险、盘活存量债务。该方案通过拓宽政策性融资工具供给、优化债务到期结构、延长置换债券期限，为各地财政注入了充足资金。专项置换规模迅速扩大，“滚动发行、置换到期”模式日趋成熟，资金成本显著下降。得益于此，地方政府不再仅靠临时借新还旧，而是开始重构常态化预算安排与中长期发展规划，更为稳健地支持稳增长与保民生目标。

不过，安邦智库（ANBOUND）研究人员发现，随着债务置换工作的不断推进，隐性债务排查仍存盲区，法定债务空间难以充分释放，新旧债务切换中厘清责任、压实偿还主体的难度也在加大。同时，在保增长与控风险的双重约束下，地方财政可持续性与中长期发展平衡仍面临严峻考验。

第一，隐性债务仍未得到根本遏制，长效防范机制尚不完善。一方面，税收增速放缓，地方财政依赖转移支付和新债补口子；经济乏力、物价低迷及房地产市场调整，又导致土地出让收入缩水，自有财力捉襟见肘。31个省份中有25个2025年预算收入增速目标低于去年，江苏、河南等地直言“财政更紧了”。另一方面，在多元化考核压力下，“保基本、保运转、保民生”支出不可削减，地方对隐性债务的“冲动”依然存在。再加上财税体制改革推进缓慢，事权和支出责任划分难度大，地方财政负担依旧沉重。

第二，城投公司自身“造血”能力有限，且融资监管日趋收紧，市场化转型进程面临压力。城投主体常承担大规模公益性项目，建设周期长、回款慢，难以依靠项目回款偿债；同时，隐性债务规模庞大、融资渠道受限，城投债发行监管日趋严格。截至2024年底，城投债余额10.78万亿元，同比下降4.7%，重点省份中仅广西和吉林在公开市场有所发债。政策与市场“双重夹击”下，城投要真正依靠经营实力完成转型，仍任重道远。目前部分地区的融资平台集中“退出”更多是应付政策考核，并未在提升经营能力上取得实质性进展。

第三，隐性债务“浮出水面”后，法定债务余额大幅增加，纳入预算的付息支出随之上涨，进一步加剧地方财政压力。2024年，地方政府债券付息1.3542万亿元，同比增长超10%，占一般公共预算加政府性基金支出合计的4.0%；专项债付息8351亿元，约占政府性基金支出的8.6%。个别省份因债务置换规模较大，债务率和利息支出占比均处高位。天津、吉林、贵州、重庆的2024年法定债务率均超200%，环比上升20多个百分点；黑龙江、辽宁、青海、天津的专项债付息在政府性基金支出中占比均超16%。多地预算报告均提及“债息刚性增长”对财政运行及基层库款带来不小挑战，浙江也坦言部分市县流动性趋紧。

第四，拖欠企业账款的问题还没彻底解决，可能让地方政府背更多锅，伤了政府公信力和企业信心。自2022年起，工业企业回款周期不断拉长，一方面是经济波动、下游需求不足，另一方面也有政府部门和国企新增欠款。到2024年底，规模以上工业企业平均回款要64.1天，比2023年多3.5天；私企要66天，多了4.2天，都处在历史高位。有些地方还违规让国企先垫资、拖欠民企账款，不仅埋下隐性债务隐患，也恶化了营商环境，必须严肃整治。从2022年5月到2025年4月，财政部五次公开通报了38个典型隐性债务案例，其中不少就是通过拖欠账款违规举债。

值得一提的是，地方债正成为各地发展的“命门”，在中央和金融机构的共同关注下，外界对其真实内情众说纷纭。究竟有多少人既了解其庞大规模，又深知其形成机制？

安邦智库资深研究员曾指出，地方债形成机制极为复杂。第一，事权与财权严重不对等。县级以下基层政府承担大量具体事务，却因财权有限，不得不借债完成发展任务。第二，宏观政策支出增大。生态环保等长期项目虽具长远效益，但当前支出需县级以下政府先行垫付，导致债务迅速累积。第三，上级“请客”与地方“埋单”模式。扶贫等任务要求严格，财政紧张地区只能举债应对，否则难以完成指标。第四，产业政策推动下的债务扩张。中央对某些产业的激励往往是“小额补贴换取大规模投入”，地方政府为获取资金支持被迫承担更高债务。第五，地方政府为冲业绩盲目冒险。部分地方为了经济增长铤而走险，加大债务投入，也成债务高企的源头。第六，基础设施“快进速成”引发后续补贴压力。大规模基建虽有长远效益，但近期无法产生收入，需持续补贴，拖累财政。第七，经济增速放缓的反馈效应。在高增长期债务偿还压力相对可控，新常态下财政收入受限，债务问题立刻凸显。第八，基层政府负担不断加重。开门三件事“事事要钱”，各项任务叠加之下，若无举债能力，基层难以为继。

这些矛盾既涉及中央与地方的财权事权分配，也关乎远期与当下、发展与稳定的平衡。分税制下，中央事权不断扩大而财权下移缓慢，基层政府财政压力只增未减。若不进一步理顺机制，不仅“发展是硬道理”将变为“不得不谋发展”，地方债难题也将愈演愈烈，非单纯金融清理所能解决。最终，只有在体制层面进行深度改革，才能真正化解地方债务隐患，实现可持续发展。

最终分析结论：

总体来看，中央“6+4+2”方案虽缓解了地方债短期流动性压力，但隐性债务排查不彻底、城投公司“造血”能力薄弱、付息支出刚性攀升及拖欠账款痼疾仍待破解。这些表象背后是中央与地方财权事权失衡、政策“请客”与地方“埋单”机制等根本矛盾。如果仅靠债务置换和短期输血，地方财政仍将在“保增长”与“防风险”的夹缝中承压。因此，需要通过深化财税体制改革，理顺责任分配，确保地方财政的可持续性，为经济发展和社会民生提供更稳定的支撑。（YXT）