来源：安邦智库(ANBOUND)

近年来，我国城市社会经济的发展逐步进入存量提质增效的新阶段，虽然各地的发展并不均衡，差异很大，但发展的对象和价值创造方式正在发生变化，这一点是毫无疑问的。在过去一个较长的发展时期，城市发展的主要任务是扩大建设规模，做增量，依托房地产开发等方式阶段性释放土地价值，进行价值创造，形成了一套相对成熟的投资和现金流循环。进入存量时代以后，发展的重点逐渐转向既有的空间功能改善、效率提升和品质更新。“严控大拆大建”、“鼓励微更新和有机更新”，已成为当前明确的政策取向。与增量开发相比，存量更新面对的并不是一块可以重新规划的“净地”，而是已经形成的街区、社区、村庄和各种低效空间。这些空间背后既有复杂的产权关系，也有不同的利益诉求和使用需求，更需要通过后期运营、产业导入和消费培育来直接为城市创造经济增长，实现价值提升。

由此带来的变化，不只是项目规模和更新尺度，更是城市更新参与主体、投资方式和价值创造机制。也正是在这个过程中，一个深层次问题逐渐显现：当城市更新越来越难以依靠一个大开发商来“兜底”完成之时；当政府财政日益困难，债务负担日渐沉重之际；当政府资金来源变得越来越“好说不好办”的时候，政府应当如何组织和协调城市的不同主体，利用分散的投资、空间和经营活动来实现城市更新，实现城市价值的可持续增长，这已经成为中国的城市更新能不能顺利推进下去的关键问题。

如果中国式的城市更新不能顺利推进下去，那么自然就会有人主张，还是要回到“大投资”的时代，即便债务已经超过“百万亿大关”。因为“债多了不愁”，“反正也就是这样”了，“别的办法也没有”了。陈功教授曾经坦率的指出，这是一种非常危险的自我否定，只要看看现在所有42家上市银行全部集体“破净”的现实，就可知道这种想法实际是一种可怕的不可承受之重。

真正的解决办法，还是源自于智库学者，而不是大学。

安邦智库（ANBOUND）首席教授陈功先生指出，“多元主体”、“多种方式”以及“多样性成果”，这“三多”是中国式城市更新的核心，也是破解、解决上述城市更新难题的关键。城市更新绝非是“穷途末路”，更非“没有办法的办法”，我们的政策部门，实际只是不熟悉这个套路！也就是在这样的思考基础上，陈功教授提出了城市更新的“多模态开发”概念。

需要指出的是，战略性政策，就是特定社会背景下的政策解决方案以及大政策概念，目的就是解决“怎么做”和“如何做”的问题。城市更新的多模态开发，就是这样的战略性政策。陈功教授为此考察了成都锦江区的幸福巷社区（三圣街道），这个相对边缘的区域对于成都来说并不起眼，但陈功先生却认为对城市更新具有典型意义。

首先，这是一个城市边缘地区的旧城（村）改造，政府主管是非常基层的部门，但管理有效，成效显著，政策操作很有章法。尤其是社区的微自治，井井有条，导致整个社区的品质远超一般城市的管理水平，幽静中有热闹，热闹中有安宁，政府“以小撬大”仅使用了很少的投资，就让这片区域发展成为喧嚣城市中一片截然不同的、有格调的社区。

其次，发展主体是多元的，甚至是自发的。来自四面八方的投资主体，有些是建筑师，有些是文化人，有些是成熟的投资人，有些是创业者，还有受到带动影响的普通村民，他们中的不少人倾尽心血打造“院子文化”精品，让原本大小不一、仅是做生意的院子，发展成为景观艺术品。这种多样性的成果，实际是确保可持续消费增长的真实基础，千篇一律，无论投资多少，名头大小，都是无法替代“百花齐放”这一点的。

第三，多元主体的条件下，社区关系的处理非常重要。在幸福巷社区，出租土地的协议是“多种方式”进行的，开始的时候是集中转给村集体，后来就放开由村民自行通过多种方式进行。有一家或几家共同向投资者协商出租土地，每年获取租金收益的同时，也有土地的出租方（村民）基于个人意愿而作为雇员加入经营工作，再拿取工资的。这样村民就有了两份收入，外加一份固定工作，非常有利于共同富裕的实现。实际上，只要公开透明，合理合法，多种方式并存的灵活性，将会更加有利于多元主体的生存和发展，推动城市更新的成功，而政府的治理，应该更加集中着眼于社区整体以及总的目的和目标。

第四，通过旧城改造，成都锦江社区现在呈现的空间形式非常丰富，基本实现了多样性的消费生态。有咖啡馆，有茶馆；有云南大理风格的精品院子，也现代风格的餐厅和院落；有讲求设计风格的民宿，也有典型四川风格的屋舍，甚至因为多样性的丰富多彩，还有专门婚礼摄影的门店。这种非常接地气的多样性场景，保证了消费选择不会轻易出现疲劳，这是那种集中式大卖场难以实现的，更是网上消费所难以获得的，因而具有相对耐久的竞争力。

第五，城市更新的资金问题，过去长期以来就是政府财政的一个负担，转为多元主体之后，很多主体的资金是通过“卖房”筹集的，资金压力实际从低效政府财政转向了高效经营者，同时资金性质也从“消费贷转为了开发贷和经营贷”，用于发展生产力，提高财政税收，促进就业，提升城市经济增长。当然，这种资金情况下，政府未来再提供一定的支持，包括打包上市，也是可能的选项。

第六，社区“微自治”这个概念，安邦在论及城市更新的北京五道营胡同时就已提出过，但在幸福巷社区的案例中看到了更好地实现。整个社区绝无垃圾遍地的现象，道路保持了原有的宜人空间尺度，密度适宜，行人车辆互相礼让，社区整体处于和谐状态。这些成就的取得，显然与“微自治”以及当地政府的巨大努力存在着密切关系。

综合这些发展效果来看，可以说，成都锦江幸福巷的城市更新是一种较为典型的多模态开发。

需要指出的是，城市更新实际是一种存量开发，面对的是已经形成并且充分货币化的人口、产业、设施和产权关系。尤其在城市边缘村庄、老旧街区等区域，空间和产权高度碎片化，政府很难再像过去一样将完整的开发链条集中到单一主体手中。另一方面，城市更新与传统房地产开发更重要的区别，在于城市价值的实现方式发生变化。过去主要通过土地整理、开发建设和销售，在较短周期内集中释放土地和项目价值；而存量更新更为注重的是“一个面”，一个整体，与其说“开发”，还不如说是“治理”。因此政府越来越需要通过城市治理的手段，通过功能重构、产业导入、商业经营、文化场景和社区服务，在持续运营中逐步创造价值。

这种情况下的城市治理，价值创造从一次性开发转向长期经营，转向了城市经济的整体和未来。由此开始，实际政府治理的工作性质也发生了改变，政府及其财政从过去的一个资源竞争者，转变为城市的管理者和服务者，甚至社会主义共同富裕的实现，因而也有经济管理意义上的可行路径。因此，城市更新的多模态开发，对于今后中国式的城市更新来说，是一个关键而重要的进步。

此外，非常值得强调的是，城市更新的多模态开发，依旧是一个探索转型的过程。中国的发展并不均衡，地方情况各异，有的地方早已经进入了后现代社会，有的地方则还处于生产型社会当中。因此在这个探索转型的过程中，避免走极端是非常重要的。

常见的走极端现象是，一些地方缺乏政策策划和管理的“纯自发”城市更新，完全做“自由体操”。由于缺乏与现行规划、建设、消防、给排水等管理要求对接的制度安排，一些探索难以获得稳定、明确的政策身份，甚至可能在后续整治中被集中清理。另一些地方则是“大主体整村接管”模式，通过村企合作接管土地，由一家大型企业负责整村改造和运营，这些项目的推进可能后续会受到资金、利益协调和后续经营等因素的严重影响。实际这是大开发模式的复制，过去的大开发尚且难以为继，何况这种模式呢？！

所以，各种“走极端”的模式是城市更新多模态开发的“大敌”，在城市更新中必须要加以避免。城市更新的多模态开发，强调的是政府做好政府的事情，经营者做好经营者的事情。政府要做好基础设施，可以对接的给排水以及管道工程，控制空间规划，做好各项管理制度的衔接和执行；经营者要做好经营的事情，要保持继续投资，在经营上动脑筋，做出税收贡献。两者各负其责，并且确保两者各负其责，这是城市更新的多模态开发获得成功的基础。

所以，陈功先生提出的“城市更新的多模态开发”，作为一种新型城市更新的组织模式，并不意味着政府的退出，而是要求转变工作思路，官员要像个官员，经营者要像个经营者，从而让城市发展行走在可持续发展的稳健轨道，增加就业，降低城市的管理风险。

最终分析结论：

从依赖大拆大建，到探索“多模态城市更新”，反映的是存量时代城市治理逻辑和价值创造方式的调整，这是城市更新在存量时代需要探索的一种新型发展模式。（LLD）