每日金融 2024-11-03
每日金融 2024-11-03
随着我国“多规合一”改革深入推进，各级各类国土空间规划终于逐渐揭开面纱。近日，国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都、沈阳等重点城市的国土空间规划。其中，“重要的中心城市”、“先进制造业基地”、“科技创新中心”等功能定位引发广泛关注。过去各类空间规划类型很多，相互之间协调不够，交叉重叠较多，难以落实战略性的国家空间治理功能。然而，本轮空间规划呈现出强烈的国家意志性，在国土空间规划的角度自上而下的贯彻国家发展战略。由新设自然资源部统筹原有分散在各个部门的空间性规划职能，统筹保护和发展的关系，强化各级政府对各自下属部门的统筹能力，降低原有部门间博弈的制度成本，实现空间资源的高效、优化配置。
实际上，早在2013年11月中共十八届三中全会就正式提出国家治理体系现代化，要建立国土空间规划体系。经过一段时间的探索与实践，逐渐克服政府多部门之间的利益冲突找到“多规合一”的操作实施路径。2018年，在新一轮国家机构改革中，自然资源部挂牌成立，着手将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为“多规合一”的国土空间规划，确保一张蓝图到底，一方面避免规划内容的冲突和矛盾，更重要的是提高了中央政府对国土空间整体的管控能力和治理水平。同年12月，《关于同意规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，文件开篇明确国土空间规划的定位：“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”在规划的内容上，“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。”各层级规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。”
落实国家的国土空间治理体系时，自然资源部通过差异化不同层级的规划侧重点和编制深度，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市级、县级和乡镇级规划侧重实施性，最终构建与落实国家的国土空间治理体系。
在各级各类国土空间规划中，省级国土空间规划将起到“牛鼻子”的功能。省级国土空间规划首先是国家空间战略在省级层面的具体实施。省级规划获批，省域国土空间有了保护、开发、利用、修复的政策和总纲。正如清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任卢庆强所言，“批复内容都属于国家要求，是地方需要认领的‘国家任务’”。其次，省域国土空间规划是省级统筹协调区域发展的重要依据。横向来说，通过与相邻省份在生态保护、环境治理、区域发展等方面的协商对接，确保省际环境协同共治、区域协同发展等重要事项；纵向来说，省级国土空间规划是全省人口分布、经济布局、城乡发展、国土利用等的总体纲领和规划，并在各市、区县完成分解落地实施。
截至目前，除北京、上海的城市总规已于2017年获批不再报批外，31个省级行政区中，仅剩湖北的国土空间规划尚未获得国务院批复。作为到2035年的国土空间规划蓝图，各省的目标定位被赋予了全新的意义。在本轮国土空间治理体系中，在大的战略格局上国家把国土空间分成了两类：一类是优势地区；一类是重要的安全保障地区。
在优势地区中，首先是国家落地战略的重点省份。在国务院6万余字的批复中，“战略”一词出现了230余处，含金量非常高。在大的空间格局上，省级规划既要强调各地深度融入长江经济带、粤港澳大湾区建设、西部大开发等重大国家战略，同时在具体表述上又有较为明显的差异。其中，省级国土空间规划与“战略”直接相关的有1个战略腹地和6个战略支点。四川省是唯一的“战略腹地”，在国务院批复中写道：四川省地处长江上游、西南内陆，是我国发展的战略腹地，是支撑新时代西部大开发、长江经济带发展等国家战略实施的重要地区。
全国头牌经济大省广东省和江苏省应国务院要求，要同时打造“国内国际双循环的战略支点”。国务院在广东省国土空间规划的批复中写道：广东省是改革开放的排头兵、先行地、实验区，是向世界展示我国改革开放成就的重要窗口。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，推动陆海大通道建设，加强与港澳地区布局协同，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，打造国内国际双循环的战略支点。国务院在江苏省的国土空间规划中对江苏省提出以下要求：江苏省处于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点，是支撑长江经济带发展、长三角一体化发展等国家区域重大战略实施的重要地区。要深度融入上海大都市圈，下好长三角一体化发展的先手棋，发挥在长江经济带高质量发展中的引领示范作用，打造国内国际双循环的战略支点。
另外四个“战略支点”分别是：山东省是“北方地区经济发展的战略支点”；山西省是“支撑黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点”；海南自贸港的任务是打造“21世纪海上丝绸之路的战略支点”；坐拥西部陆海新通道出海口的广西，则要打造“西南中南地区开放发展新的战略支点”，具体内容这里不再赘述展开。
除了以上七个省份被国家赋予了“战略”定位之外，其他一些省份因其优势被赋予了“工业基地”、“科技创新转化产业动能”、要素流通枢纽等功能定位。其中，有四个省份被明确赋予“工业基地”职责，包括“老工业基地”吉林、辽宁，经济大省山东是“重要的工业基地”，中部大省湖南是“工业发展的重要省份”；有三个省份被定位为“科技创新转化产业动能”，包括山东重在“培育高水平创新空间、推进新旧动能转换”，湖南要着力“打造国家重要先进制造业高地、具有核心竞争力的科技创新高地”；安徽省则是“科技创新发展的重要省份”。与此同时，还有些省份为顺应各类要素高效流动的需求，提出了要建设“世界级”、“综合性”港口群、机场群的目标，枢纽功能也在一张蓝图上进一步强化。
除了以上优势地区之外，还有一些地区要承担保障粮食安全、生态安全、边疆安全的任务。国务院批复显示，西藏、青海、甘肃、黑龙江、内蒙古、陕西6个省份被明确作为“生态安全屏障”，这些省域空间大部分位于主体功能区中的限制开发区域（重点生态功能区）。而三座地处边陲要地的省份，被委以“安全屏障”的重任，西藏是“国家重要安全屏障”，新疆是“西北重要安全屏障”，以及广西是“西南中南地区重要安全屏障”。
除了以上各省级国土空间规划的功能定位，更值得进一步深入理解其背后的基本原则。国土空间治理体系遵循的基本准则：“统筹发展与安全”的底线思维。作为各级各类开发保护建设活动的基本依据，国土空间规划通过体系重构，直接将“三区三线”划定成果带空间位置下达，直接落到图斑上，形成全国统一的“一张图”。
具体来说，三区是指城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”则是指城镇开发边界、耕地和永久基本农田保护红线和生态保护红线，这是自上而下编制的约束性规划。与之相对应的，在国务院批复中，“筑牢安全发展的空间基础”被放在了突出位置，明确了各省到2035年耕地保有量、永久基本农田、生态保护红线等控制性指标的具体数值。除此之外，城市的防洪排涝、应急抢险等空间需求，也需要在规划中加以体现。同时，重点城市还需要关注产业链供应链安全，划定“工业保护线”（工业用地控制线），保障城市产业空间的安全与稳定。
各级政府在发展空间上的安排需要平衡保护与发展的关系。自然资源部国土空间规划研究中心副主任张晓玲提出，在底线思维的逻辑下，地方发展从根本上要多从存量思考和入手。比如，限制城镇开发边界的扩展倍数，一方面由我国人多地少的基本国情所决定，不能再走增量扩张的发展老路；另一方面也是基于对我国当前各类存量建设空间潜力的客观认识，整体体现了对未来我国城镇化发展的重要导向。虽然有难度、有挑战，但我国发展至今确实也进入了存量发展的时代，做好盘活存量的文章，应是支撑高质量发展的题中之义。
为此，国土空间治理体系给予了地方更多的自主空间。自然资源部此前表示，本轮国土空间规划审批是按照“管什么就批什么”的原则，中央政府主要审查“地方怎么落实国家战略”，至于各地政府怎么按照中央的管控目的和战略进行发展，由地方自主决定。这不仅给到地方更大的压力，同时更大程度上给予地方创新的可能性。
最终分析结论：
国家的国土空间治理体系已基本形成。国家自然资源部遵循着“统筹发展与安全”的底线思维，将各省的国土空间规划深度融入到国家发展战略中，并赋予了各省不同的功能定位，与此同时，地方对“具体落实国家战略”可自主决定。（WW）
