来源：安邦智库(ANBOUND)

近年来，受地缘政治形势紧张、经济下行压力及房地产市场持续低迷等因素影响，地方财政收入增速下降（我国政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算四个部分。其中，前两部分占绝对大头。社保预算收支规模也很可观，但由于其专用性质明确，一般不纳入政府财政收支缺口分析）。据Wind数据显示，在一般公共预算部分，税收收入在地方政府本级收入（不含转移支付收入）占比85%左右，但是，2024年前三季度，全国税收收入131715亿元，同比下降5.3%；全国一般公共预算收入163059亿元，同比下降2.2%。在政府性基金预算部分，土地出让金占比82%（2010—2021年平均）。2021年，土地出让金高达8.4万亿元人民币，大约相当于GDP的7.4%、地方本级公共财政收入的76%。但今年前三季度土地出让金收入为23287亿元，同比下降24.6%。

经济下行压力较大是财政缺口的根本原因。2024年前三季度，我国GDP增速仅4.8%，与年初政府提出的5%增长目标还有差距。在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，导致经济下行的因素主要有以下几点。

一是房地产市场持续下行。随着房价下跌和购房需求疲软，市场陷入了房价下跌、销售低迷与“保交房”压力增大的恶性循环，导致开发商资金链愈发紧张，并进一步压缩地方财政收入，从而加剧经济下行的风险。以往，房地产行业对经济复苏起到了重要拉动作用，其消耗的新增信贷占比通常在40%至50%之间，高峰时期甚至超过60%。但在本轮周期中尚未出现类似迹象。相反，自2023年以来，房地产市场持续低迷，主要指标依然以10%至20%的速度下滑，显示出行业复苏十分困难。

二是民企信心不足，是经济下行压力长期原因。民营经济具有“五六七八九”特征，对我国经济增长、税收和就业非常重要。习近平总书记早在2018年民营经济座谈会上强调坚持“两个毫不动摇”。要稳定和提升民营企业家信心，政策宣示诚然重要，政策落实更为重要。目前来看，民营企业的投资信心尚有待增强。今年10月发布的民营经济促进法草案，是中央、国务院支持民营经济发展的具体安排。政策的方向无疑是积极的，但关键在于今后如何执行，能否坚持。如果政策供给未能与实际需求精准匹配，可能会导致高投入却成效不彰的局面。

三是财政政策对经济增长的拉动效果低于预期。为应对经济下行压力，政府此前推出了一系列大力度的财政政策，主要集中在基建和房地产领域。但这些措施效果有限，未能形成足够的经济带动力。其主要原因有以下几点。首先，目前基建领域的有效投资项目储备不足，新开工项目数量有限，已投项目的边际产出效益逐步递减，难以显著拉动整体经济增长。其次，房地产市场的需求已在前期被透支，在需求疲软、市场趋于饱和的背景下，继续依赖房地产来带动经济效果有限，甚至可能造成资源错配。此外，相较于过去，当前经济环境更为复杂，居民消费意愿低迷、收入预期不佳、债务水平较高等因素共同制约了财政政策的乘数效应。单纯依靠基建和房地产投资难以激发全社会的广泛消费需求。因此，要实现与以往相似的经济刺激效果，政府可能需要更大规模的资金投入，这也无疑会加重地方政府的财政负担。

四是当前中国经济政策中存在的“合成谬误”问题。即单一政策可能在局部或短期内有效，但若将多个单项政策叠加，可能导致负面效应。在宏观管理中，由于各部门职能分割，政策往往缺乏整体协调和系统设计，结果导致政策实施的效果不尽如人意。比如，过去在“土地经济”背景下，把房地产炒成天价，后又采用房住不炒来抑制市场，使得房地产市场疲软，加剧了经济下滑；我们提出共同富裕，不是杀富济贫，而是要提高低收入大众的收入水平；各部门独立行使职权的治理模式也缺乏有效的协调和纠错机制，使得政策问题不能及时得到修正。因此，在复杂的宏观经济管理中，必须注重政策的系统性和科学分阶段实施，避免“一刀切”式的处理方式，减少政策失误并提高整体效率。

此外，为应对地方财政缺口压力，一些地方以罚没等为代表的非税收入异常高增，在1-9月全国税收收入同比-5.3%的背景下，非税收入增速高达13.5%，金额达3.1万亿。另据15个省份公布的2024年上半年财政收入和非税收入分项数据显示，除重庆、陕西两省的非税收入占一般公共预算收入比例下降之外，北京、天津、山西、贵州、云南、内蒙古、甘肃、江西、山东、辽宁、吉林、湖南、福建等13省份非税收入占比同比上升。其中，福建非税收入占一般公共预算收入比例最高，非税收入占比达到42.3%；10个省份的非税收入占比超过三成，北京占比最低为13%左右。一些地级市财政收入中的非税收入占比已经超过50%。如广东省梅州市财政非税收占比为51.47%；福建省南平市的非税收收入占比为57.73%。此外，部分地区“远洋捕捞”现象近两年出现新的“爆发”。据有关调研显示，近年来在中央大力保护民营企业的政策背景下，一些地方司法机关在努力保护本地民营企业的同时，转而开始针对外地民营企业的老板和员工进行大规模异地抓捕，利用刑事手段干预经济纠纷，从而达到有利可图。

罚没收入异常增长的原因主要有两方面：一是地方财政收入结构不合理，长期依赖土地收入。随着房地产市场低迷和经济下行，地方财政收入受损。同时，国家实施减税措施降低企业负担，进一步减少了税收来源。中西部一些县域因财力不足，依赖罚没收入弥补财政缺口。二是支出压力大。分税制改革未明确中央与地方事权，导致地方承担大量刚性支出，如农业、教育、社会保障等。这些支出难以缩减，而罚没收入只能部分缓解财政压力，却加重企业和社会负担，影响营商环境和社会稳定。

在经济持续下行、地方财政状况难以改善的背景下，当前的形势并不乐观。如何有效缓解国内政府的财政压力？在安邦智库的研究人员看来，无非有三种思路：一是扩大负债。由政府从未来借钱，用于当前救急；二是财政增收，通过发展经济、搞活企业和市场，同时拓展税源，通过多收税来充实财政；三是成立共同基金，汇集多种资金来建立若干共同基金，以基金来应对可能的风险，保持社会和市场稳定。

第一，从政府负债的角度看，目前地方政府的信用空间已基本耗尽，唯有中央政府仍有扩张债务的能力。据国家金融与发展实验室（NIFD）数据显示，2024年6月底，中国政府部门杠杆率（即政府债务与名义GDP之比）为57.8%，仍低于60%的国际警戒线，其中中央政府的杠杆率仅为24.6%。因此，中央政府有较大空间适度增加负债，以国家主权信用为基础，从未来借钱。同时，中央政府可以调整债务期限结构，扩大长期及超长期国债的发行规模，更好支持财政需求。

随着全国人大常委会第12次会议于11月8日闭幕，未来几年的缓解地方财政压力的走向渐渐清晰。本次会议表决通过关于增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，批准新增6万亿元地方债务限额用于化解存量隐性债务。根据议案，新增债务限额将全部作为专项债务分三年执行，加速政策落地，预计到2026年，每年安排2万亿元的专项债券。此次人大常委会批准的6万亿元限额是近年来最大规模的化债行动，再加上未来五年每年安排8000亿元专项债券，总计化解资金将达到10万亿元，大幅降低地方政府隐性债务总量。此外，本次债务置换计划的实施速度和规模都远超以往，有望通过“双轨并行”模式为后续政策调控奠定基础。未来增量政策可能还将包括增加财政赤字、扩大举债规模以及专项债的投向调整，进一步提升财政政策效能，缓解地方财政压力。

第二，保持经济稳定增长，促进企业繁荣，是改善政府财政状况的根本途径。不过，实现这一目标涉及复杂的政策体系，包括宏观政策、金融政策、产业政策以及市场化改革，同时还需兼顾企业发展与管理等微观层面的问题，并考虑经济周期的波动。例如，当前中美中欧形势低迷，企业和市场活力不足，若要恢复企业的盈利能力和市场的繁荣，还需等待宏观环境的改善。因此，这一目标更适合作为长期的战略思路来推进。

第三，通过设立共同基金来应对财政困境，是压力之下的另一种思路。在目前地方财政形势严峻的情况下，为防止政府发生实际的“破产”风险（即政府债务违约或政府信用链断裂），可以考虑设立开放式共同基金来支持财政。财政部可投入部分资金，但更大比例的资金应来自国内的其他市场投资者，如阿里巴巴、腾讯、小米、比亚迪、农夫山泉等优秀民营企业，也可以来自中央和地方国企。这些共同基金可以由财政部管理和运作。这类共同基金的数量不止一个，如果有需求、有资金支持，类似的共同基金可以设立多个。

实际上，上述建议来自于国企改革的“安邦构想”——安邦智库首席研究员陈功于2012年7月在《战略观察》高端研究报告中正式提出，以共同基金方式实现国企改革。国企改革的“安邦构想”的核心思路是：从金融角度入手，以金融为抓手，大规模地推广共同基金，以发展共同基金的方式来实现国企改革。在地方城投公司等融资平台层面，可以考虑借鉴“安邦构想”，通过设立共同基金来吸引包括民营企业和国有企业在内的多元化投资，以此作为缓解地方财政压力的应对策略。

关于财政部管理共同基金的有效性，一些人可能会担心是否能够真正缓解财政压力？是否会浪费民间资本？我们可以换一个角度来看待这个问题。成立共同基金的做法比较简单，而且各种投资者掏钱直接设立基金，这总比政府要求民间资本成立一堆金融控股公司，再对金融控股公司又查账、又搞监管，要花费无数套班子和人员去盯着金融控股公司要简单的多。不少民营企业巨头也可通过这种方式，寻求建设性地与政府合作。我们估计，如果能通过共同基金的方式筹集到6000亿元，就能解决不少的问题。通过这种方式，也能增加政府对于民营资本的合作与信任，今后也能使得民企获得更大的发展空间。

最终分析结论：

在经济增速下行的背景下，国内地方债务问题日益严峻。为缓解地方财政压力，除通过中央政府扩大发债规模和支持企业发展等常规手段外，还可以考虑设立开放式的共同基金，作为一种创新性应对措施。对于短期应急而言，这种方法具有一定可行性。（YXT）