来源：安邦智库(ANBOUND)

政绩考核体系是我国政府内部治理的重要模式，体现了自上而下的考核机制。中央对地方进行考核，上级对下级进行考核，同一地区内，不同部门的考核也各有侧重。在实践中，政绩考核往往需要通过量化和排名来进行。例如，全国对各省排名，省内对各市排名，市内对各县（区）排名，县（区）内对各乡镇排名。这种公开的排名机制如同一根强有力的指挥棒，驱动各级政府运转，服务于经济发展和社会治理目标。

不过，政绩排名在发挥激励作用的同时，也暴露出一些问题。例如，选择何种指标作为考核标准？不同的考核指标代表着不同的发展理念和路径，进而影响政策制定与执行。是否应根据不同地区的实际情况制定差异化的考核标准？全国各地在资源禀赋、经济基础、产业结构等方面差异巨大，统一的考核标准可能难以充分反映地方实际，甚至引发适配性问题。此外，政绩考核是否应避免“一刀切”的执行方式？如果过于依赖刚性和量化指标，可能会引发形式主义，甚至滋生政绩造假等现象。

有人可能认为考核体系应保持指标统一、执行刚性，否则难以发挥激励和评价的作用。但国内大量政绩考核实践表明，过于刚性和“一刀切”的考核模式往往伴随诸多问题。不仅可能催生数据造假现象，还容易导致发展方向偏离，进而引发系统性发展困境。因此，构建一套因地制宜、灵活调整且能够体现科学发展观的考核体系，成为极为重要的政策构建工作。

当然，调整政绩考核体系是一项复杂而艰巨的任务。安邦智库（ANBOUND）的研究人员无意颠覆现有的政绩考核体系，而是希望探讨如何调整与优化，使其更契合现实需求。基于此前在部分地区的田野调查，我们认为，在当前经济和社会形势特殊的背景下，政绩考核需要适度柔化，优化目标设置，执行中要体现一定的弹性。否则，在资源不足的情况下强推“硬性发展”，不仅难以达到预期效果，反而可能引发更多负面问题，削弱考核体系的实际效能。

以地方经济发展为例，经济考核是政绩考核中最主要的部分，也是从中央到地方最为重视的指标。在安邦过去的田野调查中，有地方主要官员表示，地方最看重两个指标——地方GDP和财政收入。GDP代表地方经济的综合实力，是衡量地方发展的核心指标；财政收入代表地方政府的财力，是地方发展的真金白银。虽然这些话不一定适合公开讨论，但十分直率，反映了地方政府对经济的关注点，而且关注的是发展结果。

而这种以GDP和财政收入为核心的政绩考核，也直接推动了地方政府以土地财政为主要手段的经济发展模式。在我国，财政、金融、土地、社保、国资等领域之间有着千丝万缕的联系，每一项都与政府行为密切相关。自改革开放以来，尤其是上世纪90年代，由于劳动力充裕、资本稀缺，谁能引进资本，谁就能创造财富。在这种背景下，我们采取“以地引资”的方式，用低廉的工业用地吸引资本、产业和人口，从而创造对住宅、商业用地的大量需求。通过土地出让收入和房地产相关税收，使土地与财政产生密切关联。

此外，城投平台以土地为抵押，发行城投债并获取银行贷款；房企通过土地获得开发贷款；居民则基于房产申请按揭贷款。由此，土地与金融紧密相连，形成高度依赖的关系。土地市场的好坏、房地产价格的高低直接影响金融风险的程度。而我国的金融与财政之间，尤其是地方财政和地方金融之间，是联动的，甚至部分地方金融机构的股东就是财政。土地还承载着粮食安全和社会保障的职能，农村土地是未能市民化的农民工的最后退路。这也反映出土地和社会保障之间的复杂联系。

从一般公共预算和政府性基金预算看，基于房地产的土地出让收入和房地产相关的主要税种，占这两本预算收入之和的40%左右。仅从地方收入看，房地产对地方两本预算之和的贡献度达50%以上。同时，土地出让收入畅通了政府四本预算之间的联系，维系着一般公共预算和社保预算的平衡。因此，土地财政的形成，根本上不是因为分税制导致地方政府收支不足，而是政绩考核机制使然。1994年分税制改革以来，中央收入比重提高了，通过转移支付弥补地方财政的收支缺口。实际上，1994年至2009年间，地方政府本级收入与中央转移支付之和高于地方财政支出，收支并没有明显的缺口。问题的核心在于，政绩考核机制导致地方政府需要更多的资金来完成多元化的目标，从而催生土地财政。

在当前形势下，土地财政正面临严峻挑战。随着房地产市场持续低迷，土地出让收入大幅减少，2023年相比2022年减少了8858亿元，地方财力因此显著受限。同时，政府的支出责任却在不断增强，需要在推动经济增长、环境保护、脱贫攻坚、乡村振兴以及防范化解重大风险等多重目标下扩张财政支出。这种多元治理目标的叠加使地方政府对中央转移支付和债务的依赖度快速上升，专项债偿债率显著攀升，进一步加重财政压力。

与此同时，民营房企风险暴露，拿地能力和意愿显著下降，迫使城投平台承担土地收储任务。但这种做法并未带来实际的土地出让收入，反而进一步恶化城投平台的现金流状况，形成城投风险与财政风险的叠加。土地出让收入的地域分布也呈现显著的头部效应，少数核心城市占比高，大部分中小城市的土地出让收入占比显著下降，迫使这些城市亟需寻找新的财政收入来源。

此外，土地供应与人口流动的结构性矛盾日益突出。东部地区土地供应不足，需求旺盛，导致房地产价格高企；而中西部地区人口流入有限，土地供应过剩，库存高企，房地产价格持续下行。同时，土地出让收入的征收成本不断上升，拆迁补偿成本占比增高，进一步压缩可用于其他领域的财政资金。这一系列问题表明，土地财政已难以支撑现有的财政体系，亟须调整与优化。

从中长期看，人口负增长和老龄化率上升，会使房地产需求下降，土地出让收入走低，广义宏观税负下降。一个大国如果没有一定的宏观税负水平和财政汲取能力，难以应对各种风险和挑战。因此，寻找土地出让收入和政府收入新的出路势在必行。同时，要从支出端解决问题，否则再多的政府收入也无法化解政府职能不清和基层政府责任过大导致的支出规模过度问题。改革财政体制，上收事权和支出责任，避免地方尤其是基层因土地出让收入减少而加剧财政困难。

当前，土地财政主导下的政绩考核机制已难以适应高质量发展的要求，亟须进行系统性调整。构建一套科学、合理、能够反映可持续发展理念的政绩评价体系，已成为深化财政体制改革的重要政策任务。为此，必须因地制宜、统筹规划，安邦智库的研究人员认为，可从以下几个方面寻找解决路径。

首先，“股权财政”成为解决土地财政困局的一种新思路。近年来，随着国企改革的推进以及资本市场的成熟和发展，地方政府开始尝试通过资本运作和权益投资方式推动产业发展和经济增长。“股权财政”模式的核心在于，通过政府引导基金或产业投资基金，将财政补贴和奖励转化为对相关企业的股权，从而实现“拨改投”，提高财政资源的利用效率。相比土地财政，股权财政更注重资源的高效使用和资产的流动性，能够在推动产业发展的同时为地方财政提供更持久稳定的非税收入。本质上，以国有资本为引导，吸引社会资本投资于具有核心竞争力的高科技产业，重塑税基和产业结构。目前，合肥、苏州、广州等地在这方面取得了较为成功的经验。

其次，稳定宏观税负，扩大税源和收入渠道。通过税制改革优化税种结构，开征对普通居民影响小、但有助于绿色发展与缩小贫富差距的新税种，同时盘活存量资产，增加国企利润上缴。推进数据财政改革，通过政府对数据资产的所有权获取收入，从而拓展地方财政收入来源。减税降费应注重效果而非数量，避免“减税降费陷阱”。

再次，明确政府与市场的关系，合理界定政府职能和规模，压缩不必要的支出责任。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。对人口流出地区的区县进行合并，减少财政供养人员。配合市场化改革，放宽市场准入，改善营商环境，提高就业吸纳能力。此外，建立政策出台前的评估机制和实施效果的问责机制，防止各领域风险向财政领域蔓延，避免透支财政空间。改革财政体制，将部分事权和支出责任上移至中央和省级政府，加大对区县的转移支付力度。

最后，优化债务结构，实现目的与手段的一致性。地方一般债、专项债、长期建设国债，分别对应公共服务收支差、有一定项目收益的地方项目和缺乏收益但具有较强外部性的项目。优化债务的区域结构，适度放宽都市圈和人口流入地区的举债额度，强化绩效管理，确保负债与资产、成本与收益相匹配。在优质资产项目上加杠杆，关注稳定杠杆率而非绝对数。

最终分析结论：

当前，中国的政绩考核机制在推动经济发展和社会治理方面发挥了重要作用，但长期以来对GDP和财政收入的过度依赖，促使地方政府依赖土地财政，导致诸多问题。随着房地产市场持续下行，土地出让收入大幅下降，地方财政面临严峻挑战。因此，调整政绩考核体系已势在必行。通过根本性地转变发展模式和优化财政管理，才能实现可持续发展，避免系统性困境，确保经济社会的长远健康发展。（YXT）