来源：安邦智库(ANBOUND)

今年以来，“更加积极”的财政政策被市场寄予了厚望。在两会上，无论是财政预算赤字规模还是政府债券发行规模都达到了历史高位。在货币政策面临“流动性陷阱”威胁日益显著的情况下，财政政策实施对“稳增长”的影响也越来越重要。不过，从今年前两个月的财政收支来看，如安邦智库（ANBOUND）的研究人员所谈到的，收入端的收缩对于“更加积极”的财政政策实施正在构成越来越大的压力。虽然去年中央经济工作会议就提出了财政政策要“更加积极”，但真正落实和产生效果还是一个渐进的过程。

财政部最新的数据显示，今年前2个月，全国一般公共预算收入43856亿元，同比下降1.6%。一般预算收入增速，结束了去年9月份以来的增长态势，重新陷入了负增长的局面之中。一般预算收入中，税收收入36349亿元，同比下降3.9%；非税收入7507亿元，同比增长11%。去年全年，全国一般公共预算收入219702亿元，比上年增长1.3%。其中，全国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%；非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。和去年比较，收入端增速全面回落，同时前两个月的预算收入增速也不及今年全年财政预算的0.1%的增速预期。这样的开端可能预示着今年全年一般预算收入方面所面临的严峻形势。

需要注意的是，在税收收入中，今年前两个月，反映经济活动的增值税保持了1.1%的增长，不过，企业所得税同比大幅下降10.4%。从财源和税源的情况来看，企业经营活动恢复有限使得增值税增长缓慢；同时，企业盈利的下滑导致所得税收入大幅下降。另外，房地产相关税收中，契税731亿元，同比下降21.7%（去年全年为下降12.8%）；房产税745亿元，同比增长9.8%（去年全年为17.8%）；土地增值税878亿元，同比下降22.1%（去年全年为下降8%）。房地产相关税收增速的回落，预示着今年房地产市场“止跌回稳”的前景仍然不乐观。如此的经济形势预示着作为一般预算收入基础的税收收入今年的情况不容乐观。特别是企业盈利下降对所得税的影响意味着经济运行对于财源稳定的影响仍会持续，那么，财政运行的可持续性仍面临严重挑战。

与此同时，土地出让增速下滑，使得包括政府基金收入的广义财政收入同样表现不佳。今年前两个月，政府性基金收入同比增速为-10.7%，其中，地方国有土地出让收入同比增长-15.7%，与2024年12月的-16%的增速基本持平。去年全年，政府性基金预算收入比上年下降12.2%，其中国有土地使用权出让收入比上年下降16%。由此来看，房地产市场下行导致土地出让减少，仍是目前政府性基金收入承压的主要因素。这进一步导致广义财政收入面临更大的减收压力。据申万宏源计算，今年前两个月，广义财政收入同比增速为-2.9%，较2024年12月的增速大幅回落16.9个百分点，比去年全年的-1.9%的增速进一步收缩，和今年预算广义财政收入增速0.2%相比，同样还有距离。这种收入端的收缩实际上符合安邦智库此前对财政收支压力的判断，这恐怕是“更加积极”财政政策实施需要面对的主要矛盾。

值得注意的是，虽然前两个月财政支出仍然保持正增长，但增速同样有所回落。1-2月，全国一般公共预算支出45096亿元，同比增长3.4%，基本维持在去年全年3.6%的支出强度水平，比去年12月份的增速9.5%明显减弱。同时，这和今年公共预算支出增长4.4%相比，今年前两个月的支出强度仍然有差距。从具体内容来看，一是科技、教育、就业保障等方面支出增长明显，反映了“投资于人”的新的导向；二是债务付息支出1568亿元，同比增长19.7%，也占据了支出增加的比重越来越大，而对经济的实际增量则相对有限；三是中央财政支出力度增加（增速8.6%），地方财政支出（增速2.7%）仍然低迷。政府性基金方面，受制于土地收入的减少，相关的土地支出也大幅下降，使得前两个月政府性基金支出增速仅有1.2%，其中中央基金支出增速达到74.2%，地方基金支出同比下降0.6%，而土地支出同比下降19.2%，较去年全年的-8.2%的减幅进一步加深。

根据申万宏源的计算，2025年1-2月，广义财政支出同比增长2.9%，较2024年12月增速下降7.6个百分点。考虑到超长期特别国债和地方专项债的扩大，2025年预算广义财政支出增速为9.3%，因而今年前两个月的广义财政支出增长还有较大的距离。从预算完成度看，2025年1-2月广义财政支出预算完成13.4%，与过去五年平均支出进度13.5%基本持平。这意味着“更加积极”的财政政策，在支出的角度还没有得到体现。

从财政赤字的情况来看，根据平安证券的估计，今年1-2月公共财政赤字使用进度为1.6%，为近年来首度在1-2月就开始产生赤字，而往年都是3月才呈现赤字，这一方面与今年预算赤字本身大幅扩张有关；另一方面，今年一般国债发行进度也显著快于历史同期水平。不过，申万宏源的分析显示，地方债发行规模虽维持较高水平，但多为用于隐债化解的特殊再融资专项债。2025年1-2月，新增地方债及特殊再融资债发行规模近1.8万亿元，2月发行明显提速，当月发行近1.3万亿元。用于置换隐性债务的特殊再融资专项债发行较快，前两月已发行9542亿元、发行进度约48%；新增专项债发行进度较慢，前两月仅发行5968亿元，发行进度约14%。截至3月25日，特殊再融资专项债累计发行1.34万亿元，已占当年新增额度2万亿元的67%；新增专项债发行进度约为21.8%，较2024年同期提高5.6个百分点，但较其他年份同期水平仍偏低。因此，这意味着财政政策“更加积极”中的增量其实有限，财政资源投入中，相当一部分还是在于为存量债务“填坑”。

从开年的情况来看，收入端的压力带来相应的支出放缓，实际上制约了“更加积极”财政政策的实施，对于实现今年的经济增长目标和财政收支预算目标带来更多的挑战和压力。这种情况下，如安邦智库资深研究学者此前所言，“更加积极”的财政政策还是体现在“债务经济”上，依靠财政货币一体化的形式得以实现。如此一来，“更加积极”的财政政策并非一个“开闸放水”就能够解决问题。其需要从收入端和支撑端两个方向发力，而且收入端更为重要。未来一段时间，政府债发行节奏需要进一步强化，无论是特别国债等中央政府债发行，还是新增专项债的发行，都需要提速，以解决“钱从哪来”的问题，这样才能维持和加强财政支出强度。在支出端，“更加积极”的财政政策，需要破除当前的瓶颈约束，一方面通过刺激消费和房地产市场的出清化解需求端的淤积；另一方面在供新质生产力的形成和增长，调整供给端的结构转型。

因此，对“更加积极”的财政政策内容和效果有足够的认识，不可急功近利。这不是“一蹴而就”的放水，也不会有立竿见影的效果，而需要坚持持续性和一致性和系统性，才能逐渐化解当前的矛盾，带来经济和财政的持续改善。

最终分析结论：

今年前两个月的财政收支情况，反映出当前经济放缓导致的财政收入压力增大的风险。这给增加财政支出强度带来困难和压力，也导致“更加积极”的财政政策不能有效落实。当前的经济和财政形势，意味着“更加积极”的财政政策不是“一蹴而就”的，而是一个渐进式的实施过程，如此才会带来财政和经济形势的逐渐好转。（WHX）