来源：安邦智库(ANBOUND)

近期，有关广西“举全区之力”支持柳州债务化解的说法，使得作为债务负担较重地区的柳州再次回到市场关注的焦点。据媒体报道，近期，广西壮族自治区党委在柳州召开了一次特别的常委会（扩大）会议，专题研究柳州市债务化解和经济社会发展工作。会议审议自治区支持柳州市本级一揽子化债方案、柳州市本级防范化解债务风险实施方案。自治区党委主要负责人在会上表示，要以高度的政治责任感抓好化债工作，坚决落实党中央决策部署，压紧压实柳州化债主体责任，举全区之力支持柳州化债，推动柳州债务破局突围，以实干实绩实效推动柳州高质量发展迈出新步伐。会议强调，不做超越发展阶段的事，不搞短期行为和表面文章，不搞形象工程，不给后续发展留下烂摊子。

广西自治区公开为柳州债务化解“背书”，对于柳州化解地方债务自然是一个好消息，但从另一方面来看，这意味着柳州地方债务化解问题的严重性和急迫性。一方面，柳州恐怕依靠自身已经难以解决，需要上级政府的支持；另一方面，柳州债务风险的主体责任不能偏离，中央提出的“谁的孩子谁抱”仍然是地方化债的原则。然而，鉴于柳州巨额的债务压力，柳州的债务化解能否妥善推进，不仅对于广西作为债务高风险地区的化债有着重要的指向作用，对于其他债务负担较重的地区同样有着参考意义。广西自治区党委会议提到，“支持柳州化债，不是要’救一个市’，而是要’稳一个区’。”正因如此，广西提出了“柳州的债务问题，看似金融风险，实则是政治生态问题。”这显示了问题的严肃性，在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，柳州的债务问题积重难返，表明既有的路径已经走不通了，这其实是发展模式的转换问题。能否稳妥化债，预示着发展模式能否平稳转换。

目前来看，截至2024年末，柳州政府显性债务余额为1042.72亿元，其中一般债务271.03亿元，专项债务771.69亿元。更为可观的是柳州市城投企业名下的隐性债务，Wind数据显示，截至2024年末，柳州市存量城投债规模为710.76亿元，占全区总规模的58%；有息负债规模为2159.02亿元，占比21.61%。仅从账面来看，柳州的广义地方政府债务已经接近4000亿元。另外，有关柳州城投企业的非标、商票违约等负面舆情事件仍有发生，也表明其仍有大量的非标债务，这进一步加剧了市场对柳州市债务状况的担忧。与之相对比，2024年柳州市地区生产总值（GDP）为2950.67亿元，广义地方政府债务与GDP的比例超过130%。可以说柳州对于广西位列12个高风险地方债务省份作出了巨大的“贡献”。

与高额债务相比，柳州市的财政情况则相对较弱。2024年，柳州一般公共预算收入为149亿元，下跌了4.8%。这一规模比2019年高峰时期的约222亿元，下降了约三分之一。其中税收收入98.91亿元，下降0.5%；非税收入50.18亿元，下降12.3%。一般公共财政预算支出462.23亿元，增长21.7%。在收入下滑的情况下，财政支出的不断增长意味着赤字的扩大和政府债务的持续增长。

与此同时，2024年柳州市政府性基金收入60.66亿元，同比大幅下降53.6%，而且这一规模比2021年“土地财政”高峰期的270亿元基金收入峰值相比下降了超七成。政府性基金支出112.34亿元。如此看来，柳州市广义财政的赤字进一步扩大，一方面需要财政转移支付弥补，另一方面只能依靠进一步的债务融资。

柳州的政府财政预算曾提到，2025年全市政府债务还本付息金额约为71亿元。这将占据柳州2024年广义财政收入的约35%。不过，考虑到柳州超过3000亿元的地方政府隐性债务规模，如果按柳州公布的4.72%的平均融资成本计算，则仅作为城投债务的隐性债务每年要支付超过140亿元的利息，柳州市四大融资平台年利息支出就超80亿元。这些负担仅依靠现有的财政收入恐怕难以负担。实际上，柳州市化解政府债务，不仅没有降低政府杠杆，反而在不断增加。

柳州的财政预算报告披露了2024年化债的进展情况，更多的还是需要依靠借新还旧。报告称，2024年柳州成功争取自治区出台金融支持进一步柳州化解融资平台债务风险的专项政策。存量债务稳定接续置换，推动实现23家银行金融机构接续债务608亿元。债务成本稳步下降，全年减少利息支出超过15亿元。债务结构持续优化，银行贷款、债券、非标比例由5.5:2.9:1.6优化为6.7:2.7:0.6，债券、非标分别减少50亿元、272亿元。2025年提出6月底前非标债务“清零”。就此而言，所谓的化债，恐怕更多是将隐债转换为显性债务，一方面拉长期限，另一方面降低成本，债务本金并未减少，只能通过长期的滚动予以延续。

柳州的债务困局，其实主要还是源自“土地经济”时期的城镇化推动的区域经济发展模式，2016年，柳州提出“一主三新”城市发展蓝图，同时推出三个新区建设，通过城投举债大举推动基建投资，其希望通过城市开发进行城镇化扩张，并推动GDP高速增长，同时以增量的土地出让收入偿还债务。这种发展思路，在人口增速放缓和房地产市场下行的大趋势下，面临的是债务的刚性扩张和资产价值的缩水，在经济增长放缓、财政收入下滑的情况下，暴发了难以为继的债务风险也就不足为奇了。2023年11月初，财政部公开曝光8起地方政府隐性债务问责典型案例，其中就包括柳州市通过要求国有企业垫资推动轻轨建设新增隐性债务176.95亿元。时任柳州市委书记郑某某、市长吴某等相关责任人被问责。轻轨项目在未获国家发改委批复的情况下强行上马，总投资额高达186亿元，却因人口密度不足、运营亏损风险过高等硬伤沦为“空中楼阁”。最终形成176.95亿元隐性债务窟窿。目前该轻轨项目已经烂尾拆除，在留下巨额债务的同时，也形成了巨额的损失。主动或被动带来的投资效率的低下可以说是债务问题发酵的主要因素。而地方和中央权责的错位则是地方债务风险产生的根源。

虽然中央一再强调地方政府的债务风险主体责任，但地方政府还是将举债作为集聚金融资源发展的路径，并幻想依靠更大的债务“泡沫”来掩盖目前的问题。其实，今年审计署的报告也提出一些地区仍然通过各种方式增加“隐性债务”，其原因就在于此前的债务已经“背不动”了，而且财政收支已经出现“拆东墙补西墙”的状态。因此，这种错位可以说是当前地方政府债务问题难以杜绝的主要根源。这种经济萎缩、土地贬值、债务恶化的恶性循环，也正在把一些地方拖入债务陷阱的“死胡同”。

其实，在经济社会发展走入“后土地经济”时期后，发展模式同样面临新的转变。柳州的例子说明，随着土地价值的缩水，既有的“土地经济”的发展模式已经难以为继，地方发展仍需要落实到产业发展和消费市场发展扩张的本源上。这种情况下，柳州的化债，不仅在于既有的存量债务风险的化解，在于债务的延续，更在于经济形势的转型和结构的转变。在这方面，无论中央或者省级政府如何支持，都无法改变。因为如果发展模式不变，化债只会带来更多的新债。

因此，化债本身还是一个发展的问题。其难度在于新的发展是在背负巨大的债务包袱的限定条件下进行。那么，所谓的化债需要解决好存量和增量的平衡。

柳州在预算报告中提到，稳妥有序化解平台公司债务。全力调结构降利息，用足用好隐性债务置换政策，持续推进银团贷款支持柳州化债，增加贷款置换债券和非标的规模，合理压降存量债务融资成本。全力盘资产减规模，加快处置已梳理的资产，以存量土地、商品房、股权等经营性资产为重点，统筹资产盘活收入、财政收入等“真金白银”偿还债务本金。广西方面称，自治区将从盘活处置资产、增强财政实力、支持防范风险等方面，出台5方面11条支持措施，覆盖了柳州市化债工作各个关键环节，力争用三年左右时间，支持柳州市化债和发展工作进入良性循环。

由此来看，化债的主体仍是地方本身，以优化和盘活存量推动债务的延续，以经济增量逐渐消化新增的成本，以时间换空间。广西自治区作为上一级政府，一方面会在产业发展和财政责任方面给予“真支持”；另一方面其并不会为柳州“兜底”债务。在国内经济增长长期放缓的大背景下，这恐怕是一个长期而痛苦的过程。柳州的情况也提醒着其他债务负担较重的地区，在增量有限的情况下，化债并没有“灵丹妙药”，是存量转化和消化的一个发展模式“脱胎换骨”的过程，这个过程不会太短，而且需要付出相当大的代价。

最终分析结论：

广西提出“举全区之力”支持柳州化解债务风险，反映了上级政府对地方化解债务风险的支持，但更反映出柳州债务风险的严重性和紧迫性。柳州无法依靠自身摆脱债务困局，预示着既有的“土地经济”的发展路径正进入死胡同。地方化债本身是一个限定条件下的发展问题，将是一个长期的“脱胎换骨”的过程。（WHX）