来源：安邦智库(ANBOUND)

自2014年开始推广PPP模式，到2017年，PPP项目规模由最初的2000亿元，猛增到超过5万亿元。经历2018年的“清库”后，2023年2月开始，曾经“红极一时”的PPP模式进入全面清理核查的暂停期，当年11月，新的文件《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》出台，意味着PPP新机制的建立。当然，新的机制要求PPP项目以特许经营权为核心，落实“使用者付费”。同时，新机制强调项目经营收入能够覆盖建设和运营成本，而非过度依赖政府财政补贴，不能新增政府隐性债务。这使得PPP项目的门槛大幅提升，加上地方政府债务负担加重，使得PPP模式发展面临调整。据统计，2024年4月，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台后，2024年下半年至2025年一季度，全国公招平台的PPP项目共542个，项目规模共6853.54亿元，这一规模较此前快速增长时期已有明显的放缓。在经历高峰期后，PPP模式发展进入相对理性的平缓期。

在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，整改之后新增PPP项目虽然规模减少，但以特许经营为基础的投资风险却有所降低，理论上应提高新的PPP项目投资的质量。当然，在新增项目刚刚开始的情况下，并不太容易判断其整体发展情况，而更令人担心的是存量PPP项目。

虽然新机制坚持“新老划段”，不涉及存量项目的正常开展，但在经历了建设高峰期后，存量PPP项目陆续进入运营阶段，使得归于政府的支出责任成为常态化的财政开支，而相关支出规模也日益显著。根据财政部PPP综合信息平台信息统计，截至2023年2月，在PPP项目中，政府未来总支出责任共计为14.34万亿元，其中2024年到2033年，全国政府支出责任共计8.31万亿元。2024年，PPP项目的政府支出责任就达到8419亿元。与之相比较，2024年的地方政府债券支付利息13542亿元。PPP项目的政府支出责任，可以说是地方政府广义债务中越来越显著的部分。

目前，在地方政府债务风险不断加大的背景之下，存量PPP项目面临的问题，正在不断暴露出来。例如，作为上市公司的普邦股份今年5月7日公告，公司决定提前终止《郑州高新区市政绿化PPP项目合同》，该项目投资金额为33.2亿元，截至2025年3月31日，已投入金额约为3.48亿元，累计回款金额约为8500万元。公告称，因甲方持续未能履行服务费支付义务，累计应付未付服务费约为9460万元，且未能按期完成项目重新立项入库工作，导致项目推进困难。

从政策上来看，新机制下的“新老划段”，使得存量PPP项目面临政策的“空窗”，一些如税收等问题无法解决，更主要的是金融机构方面对于存量PPP项目融资具有更大的疑虑，不仅是一些在建项目的再融资面临困难，更困难的是已经入库招标的项目，更是难以获得贷款，使得前期的投入付诸东流。2025年4月，财政部公布的隐性债务违规典型案例中，6地8个违规案例，存在2个涉及PPP存量项目，这既表明一些存量PPP项目触及严禁新增隐性债务的“红线”，同时也反映出这些存量PPP项目面临的困境。

目前PPP模式面临政策上的“新老衔接”的问题，但存量PPP项目面临的困难更多还是PPP项目参与方由“建设转向运营”中面临的问题。在此前PPP模式“粗放式”发展时期，虽然有着10%的财政支出红线，但很多地方政府把PPP作为地方政府基建投资的融资工具之一，以“明股实债”的方式推进PPP项目，使之成为地方隐性负债的一部分，并未对未来运营有更深入的研究和布局。这样的后果，一方面是建设成本超支，另一方面是运营收入难及项目预期。地方政府在财政收入压力增大情况下，PPP项目持续融资和运营的可持续问题被暴露出来。与此同时，虽然PPP项目的支出在地方财政的整个支出中占比整体还不是很大，但PPP支付面临的一个巨大挑战是缺少预算资金来源。而政府基金预算又因土地出让收入大幅下滑面临捉襟见肘，使得PPP付费支出缺少了对应财源。

有媒体曾引述PPP行业人士的看法，列出了目前存量PPP模式面临的种种“尴尬”：竣工结算拖延、贷款利率调整难、增值税退税和专项资金归属、绩效管理缺乏上位政策、政府和项目公司矛盾加剧、项目变动大、融资难。中南某省的一名PPP咨询人士表示，在其服务的几个县区中，政府付费率大概只有30%。因此，社会资本方纷纷与当地政府谈判，要求政府回购项目，提前结束PPP项目运营。但是，地方财政缺少回购资金，于是社会资本方退而求其次，要求当地政府将一些预算内资金项目和国债项目交由社会资本方施工，作为补偿。同时，地方政府则希望在利率下调和投资收益下降的大背景下，与社会参与方重新协商降低“双率”以减轻财政支付压力，但这方面面临社会参与方和金融机构的阻力。这也使得以“政企合作”为基础的PPP项目，成为地方政府、社会运营伙伴，以及金融机构“博弈”和争斗的平台，很多项目面临运营难以持续，甚至烂尾的风险。

PPP模式，作为政府引入社会力量参与基建投资和公共服务的一种新尝试，可以说是政府公共服务改革的一部分。早期设立的一些PPP项目，其实在地方推进政府投资过程中，相对的项目质量还是具有一定的保障。不过，在将近10年的探索和发展中，其实际运作正在脱离此前的开放政府投资领域、促进社会资本参与公共服务的初衷。民间资本对长期低回报项目兴趣寥寥而且难以介入，使得PPP项目成为地方政府和不同层级的国资和国企间的“旋转门”。而且相当一部分PPP项目，实际上成为地方政府进行变相债务融资的通道之一。那么，在经济下行、地方财政收入放缓的背景之下，存量PPP项目风险实际上也就是地方隐性债务风险的一部分。

在去年末开始推动的化解地方政府隐性债务的框架之下，有分析呼吁承认PPP的支出责任作为地方隐债的一部分，并应纳入化债之中。有分析认为，政策上应允许存量PPP项目纳入地方专项债的范畴，以解决地方面临的“无法列支”的困难，并将面临风险的PPP项目列入隐性债务化解范围，真正解决问题。中国财政科学研究院原院长刘尚希去年底时曾提到，目前财政政策尚未完全覆盖政府的无息债务，比如政府拖欠企业账款、存量PPP（政府和社会资本合作）项目承诺的可行性缺口补助的拖欠，现在已经把不少企业拖得非常难受了，对这些问题的关注还不够。在风险已经开始蔓延的时候，不应该固守“谁的孩子谁抱走”原则，而应遵循“风险出清”原则及时处置，否则拖得时间越长，成本越大，对经济的拖累就会越大。

目前来看，在“新老划断”的前提下，PPP新机制的确立，并不意味着存量PPP项目的“寿终正寝”，存量PPP项目仍然需要维持和盘活，不仅大量PPP项目资产需要维持运营，避免“爆雷”，同时也需要维持社会资本参与政府投资的信心和兴趣。不过，在财政压力和债务压力之下，地方政府和社会参与方所面对的PPP僵局需要打破，实现PPP项目运营的稳定。去年开始，不少地方陆续出台地方性的指导意见，意图推动化解相关风险。2025年3月财政部公布的《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》中提出，2025年将加强财政与金融配合，出台规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见。同时，有关PPP条例的呼声也不绝于耳，试图从制度上和政策上解决问题。

当然，PPP模式发展面临的最大矛盾，还是资产和债务不匹配的问题，还是地方发展的责任和权利不匹配的问题，是市场空间和政策空间的问题。造成当前局面的其实还是地方投资和债务的矛盾。因此，未来PPP模式的兴衰，还是需要从化解地方债务的角度予以考虑，实现以增量化解存量，以时间换取空间，除了各方利益的平衡，更主要仍是解决地方发展的出路和新的空间。

最终分析结论：

在地方财政和债务压力增大、PPP模式面临“新老划断”的背景之下，存量PPP项目面临越来越大的困难，大量项目面临“入不敷出”而陷入各方博弈的僵局之中。这些矛盾和风险，其实仍然是地方政府债务风险的变形和延伸，需要纳入到“一揽子”化债中予以考虑和解决。（WHX）