每日金融 2025-08-19
每日金融 2025-08-19
7月底，国家发改委向社会公开征求《政府投资基金布局规划和投向工作指引》（以下简称《指引》）和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法》（以下简称《办法》）意见。发改委表示，这两份文件是为了加强政府投资基金布局规划和投向指导评价。内容显示，上述文件不仅从顶层设计上对政府投资基金的发展做出了原则性的指导，而且提出了一套量化评价指标，来引导这些基金的投向。
从原则来看，“科技”“创新”“自主可控”是贯穿文件的核心关键词。《指引》明确提出，政府投资基金要着力增加高端产能供给，聚焦产业技术创新和关键核心技术攻关，推动加快实现高水平科技自立自强。此外，在层级安排上，《指引》表示，国家级基金要“重点支持国家层面现代化产业提质升级、关键核心技术攻关和跨区域重大项目建设”，而地方基金要“注重于地区特色优势产业、区域创新能力提升”。可以看出，政府投资基金被明确赋予了支撑科技创新和解决“卡脖子”问题的战略使命。
从评价体系来看，《办法》构建了满分100分的量化考核模型，其中最核心的考核维度为政策导向的契合程度。
一方面，政策符合性占60分，其中有6个细项，每项满分均为10分，包括：培育壮大新兴产业和未来产业、支持科技创新和促进成果转化、促进全国统一大市场建设、支持绿色发展、发挥长期资本、耐心资本作用以及支持民生就业等。从指标设置看，政府投资基金不仅需履行推动科技金融的本职功能，也要“讲政治”，积极承担社会责任并服务国家战略。事实上，这与我国在年初发布的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》中提到的“更好服务国家发展大局”的表述高度一致。
另一方面，优化生产力布局方面的考核占30分，主要评价基金支持国家重点区域战略、与省级重点投资领域契合度及有效利用产能情况等。实际上，前两项考核，同样呈现出明显的政策导向，涉及到是否支持或促进国家重大区域战略实施（西部大开发、东北全面振兴、中部加快崛起、东部加快推进现代化等等）以及是否结合央地各项规划来制定投资清单。此外，在有效利用产能的考核中，如果所投项目或企业的产能利用率低于全国同行业可比技术路线下的平均水平，则无法得分，这同样呼应了近期我国破除“内卷式”竞争的政策主张。
相较之下，市场化运作的评价则要求较低。具体来看，政策执行能力指标的10分中，基金内部收益率和资产增值率分别仅占1分。同时，假如出现支持初创项目或支持长期项目的表现，基金可直接得分。此外，诸如高管的投资资质、基金风险防控的有效性、基金管理人公司治理结构、基金管理人信用建设情况等等各类市场机制要素也都仅占1分。
可以看出，这套评价体系明显倾向于“重政策轻市场”，其优势在于能够确保政府资金向国家最需要的方向流动，有效支持战略性新兴产业和科技自立自强，但同时也潜藏风险。
从近两年各地审计报告披露的问题来看，当前政府投资基金的一大痛点是募资难，社会资本不够活跃。比如辽宁审计报告称，2只子基金应缴资金3.48亿元未募集到位；1只规模2000万元的基金，社会资本仅出资10万元。内蒙古审计报告同样指出，部分基金募集到位率低。造成这一问题的根源，既有制度设计上的问题，也有投资回报预期的差异。
第一，从制度上来看，基金管理人与政府资本、社会资本之间存在多层次的委托代理关系。由于未形成统一、合理的基金管理费收取标准，部分基金管理人以多种方式谋取不正当利益，对政府资本及社会资本造成一定损失，进而影响到社会资本的出资意愿。
第二，从投资目标来看，政府资本着眼于长期科技突破，不以盈利为导向，而社会资本更关注投资回报和退出路径，其中自然可能会出现目标分歧。同时，在能容忍的时间周期上，政府可接受“十年不鸣”，社会资本则倾向于“落袋为安”。这使得在低线级城市或产业基础薄弱的地区，政府投资基金常因社会资本跟进不足而难以按时落地，导致投资效率变低，节奏放缓。
可以看出，上述评价体系的倾向性可能会使该问题加剧，毕竟社会资本的核心诉求就是追求收益。实际上，过去为了吸引社会资本进入，政府投资基金往往承诺回购本金或设定最低投资收益，以回购协议、对赌条款、定期分红等方式，对投资者提供兜底承诺，然而这样的做法实际上承担了刚性兑付责任，增加了隐性债务负担。对此，上述《指引》明确提出，政府投资基金“不得通过明股实债等方式变相增加地方政府隐性债务”。这项规定在某种程度上同样会导致社会资本参与度下降。实际上，评价体系中，对引导带动社会资本出资情况的考核同样仅占1分，显示出对这一环节的关注程度较低。若无法有效吸引足够的社会资本参与，部分项目可能面临资源不足的问题，进而影响地方规划甚至国家战略的落地效率与推进节奏。
总的来看，本次发改委发布的两份文件，虽然有助于提升政府投资基金的战略导向性与政策穿透力，确保资源精准投向国家重点领域，但“轻市场”的倾向或将使基金难以撬动更多社会资源。尤其是对于中西部地区而言，因其自身产业基础薄弱、基金运作不成熟，所受的影响可能更大。这意味着，此类地区需更加注重统筹并高效利用各个地区、各个层次的资源，以保障重点项目的顺利推进。此外，从近期各地的动向来看，专项债或是一项重要的资金补充来源，北京、江苏、广东、四川等地已将专项债资金投向政府投资基金。不过这也对资源分配提出更高要求，毕竟多个重要领域都需要专项债资金来保驾护航。
最终分析结论（Final Conclusion Analysis）：
7月底发布的《政府投资基金布局规划和投向工作指引》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法》，系统梳理了政府投资基金的方向性原则与评价体系，强化政策导向，推动资金流向高端制造、新兴产业等重点领域。但在“重政策轻市场”的特点下，这可能抑制社会资本热情，进一步加剧本就存在的募资难问题。（PMS）
