来源：安邦智库(ANBOUND)

近期，新型政策性金融工具已进入落地实施阶段。国家发展改革委会同有关方面积极推进相关工作，工具总规模为5000亿元，全部用于补充项目资本金。据了解，新型政策性金融工具延续了2022年政策性工具模式，由国家发改委负责筛选项目清单，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行通过设立专项基础设施基金公司，以股权投资或股东借款形式向项目注入资本金，央行通过抵押补充贷款（PSL）提供长期低成本资金，在不增加财政赤字的前提下解决项目资本金不足问题。本次工具明确划出1000亿元专项额度定向支持民营企业，通过“直接注资+政策倾斜”双路径强化保障，支持的项目涵盖数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施、绿色低碳转型、农业农村、交通物流、市政和产业园区等八大领域。

与以往两轮政策性融资工具相比，本次新型工具的融资结构有所不同。2015年2万亿元政策性金融工具主要依靠三家政策性银行发行金融债，2022年7400亿元工具以金融债与央行PSL贷款共同支持，而本次完全由央行通过PSL提供长期低成本资金，体现出货币政策精准支持实体经济的取向。与2015年“稳楼市”和2022年“稳经济”的政策性工具相比，新型政策性金融工具更加注重结构性导向和创新性导向，投资重点由传统基建转向战略性新兴产业和民营经济发展，体现了从“稳数量”向“重质量”的政策转变。目前尚未明确是否有财政贴息，若无贴息，则投资项目需兼顾收益与风险，适合具有产业成长潜力的领域。总体看，该工具以政策性银行股权注资的方式推动重点项目落地，兼具稳增长和调结构双重功能。理论研究显示，新型政策性金融工具的撬动倍数可达10倍，带动2.5万亿至3万亿投资。但实践经验表明，2015年与2022年两轮工具的实际拉动倍数仅在3—6倍之间。如今地方债务化解压力更大、优质项目储备不足，再叠加政策性银行自身风险约束，实际效果很可能进一步打折。

除了上述与经济现状相关的制约因素外，安邦智库（ANBOUND）的研究人员认为，政策性银行的立法缺位所导致的定位不清和治理机制不完善，也可能成为制约新工具落地效果的关键障碍。

首先，职能边界模糊导致政策性银行与商业银行存在竞争。按照国际惯例，政策性银行应专注于承担国家战略性融资职能，与市场化金融机构形成互补。例如，德国复兴信贷银行（KfW）、日本政策投资银行都依托完善的法律框架运作，明确了其与商业银行的分工、监管标准和财政风险共担机制，确保政策性融资既能服务战略，又能维持稳健。然而近年来，无论是国开行在制造业和基建上的布局，还是进出口银行在外贸融资中的操作，都与大型商业银行趋同，模糊了角色定位。一旦新政策性金融工具落地，政策性银行可能在部分项目中与商业银行“争项目”，而非“补缺口”。

其次，监管机制不完善。不同于商业银行受到严格的资本充足率与拨备覆盖率要求，政策性银行的监管标准尚未形成独立体系。监管口径与商业银行差别不大，却缺乏对其战略任务完成度、风险分担机制的评价。这使得新工具的执行更多依赖银行自身决策，容易出现效率偏低或投向偏离的问题。国家审计署在日前公布的《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，系统性披露了部分政策性银行的国有资产审计情况。《报告》称，主要发现三方面问题：一是服务国家战略及实体经济数据不实。如中国农业发展银行2021年将实际投向罐头加工基地等的37.66亿元贷款，违规纳入生猪贷款统计范围。二是违规掩盖处置不良资产。中国农业发展银行、中国进出口银行在借款人实际已资不抵债、贷款欠息超90天等情况下，未按规定将符合认定标准的193.8亿元贷款下调为不良。三是违规放贷揽储问题突出。如中国农业发展银行2020年11月至2024年疏于审核，向编造虚假资料等条件不符的270户企业发放贷款；中国进出口银行2022年5月以来，以存贷挂钩等违规方式揽储，存贷利差增加企业融资成本。

第三，风险补偿机制缺位。政策性银行承担的任务往往是长期性、公益性甚至低收益的项目，但其资金来源依旧依赖发债与有限的财政支持。例如2015年的专项建设基金依靠财政贴息才具备低成本优势。2022年的政策性开发性金融工具采取财政贴息与央行PSL共同支持的方式，而此次新型政策性金融工具则完全由央行通过PSL提供长期低成本资金，尚未明确是否由财政贴息。若未来财政支持缺位或项目收益不足，政策性银行仍将面临资本回收与风险承担的压力。随着新一轮工具主要投向产业和科技创新领域，项目盈利的不确定性更高，即便PSL资金利率较低，政策性银行仍需面对资本沉淀期长、退出周期不确定等风险，长期资金风险管理将成为重点。有政策银行内部人士认为，资本金自身就有撬动作用，利率高一点也没有问题。然而，若项目回收周期延长或投资收益未达预期，参与落地的政策性银行仍将面临资金回笼与资产质量压力。

更关键的是，新工具的落地还可能引发制度性供给不足的新问题。据国家发展改革委和政策性银行方面的信息，新型政策性金融工具的注资形式包括股权投资和股东借款两种方式。其中，股权投资是政策性开发性银行通过基础设施基金公司将资金投入项目公司，但不介入项目公司的日常经营管理，到一定期限后退出；股东借款是基础设施基金公司委托政策性开发性银行向项目公司股东提供借款，所借资金专项用于项目资本金投入，项目业主通过项目运营收入还款。两者的关键区别在于，股权投资时，出资的基础设施基金公司风险自担。因此，如果政策性银行的制度缺陷无法得到纠正，一方面，银行为了降低风险，可能偏向“股东借款”模式，弱化长期资本金支持作用；另一方面，为避免形成隐性债务，地方政府对配套资金投入日益谨慎，可能出现“额度充足但项目落地有限”的尴尬局面。换言之，工具投放越多，反而越凸显制度供给不足的矛盾。

从国家战略层面看，下一阶段新型政策性金融工具并非单纯的逆周期调节手段，而是要服务于数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施、绿色低碳转型、农业农村、交通物流以及市政和产业园区等重点领域的发展。然而，作为实施主体的政策性银行在缺乏清晰的法律定位与制度保障情况下，既难以保障新工具真正发挥出长期资本金的撬动作用，也无法有效分散因承担战略任务带来的经营风险，最终可能导致新工具的实施效果大打折扣。此次工具以“准财政”模式运作，虽不增加财政赤字，但对政策性银行治理机制、风险隔离和收益分配提出了更高要求。因此，政策性银行立法必须尽快提上日程，明确其战略职能、监管边界与风险补偿安排。这不仅关系到新型政策性金融工具的落地效果，更关乎我国能否在高质量发展、科技竞争和金融安全中构建稳定可持续的政策性融资体系。

最终分析结论：

作为新型政策性金融工具的实施主体，政策性银行的长期立法缺位将导致职能边界模糊、监管机制不完善，以及风险补偿机制缺位等问题。在这种情况下，政策性银行既难以保障新型工具真正发挥出长期资本金的撬动作用，也无法有效分散因承担战略任务带来的经营风险，最终可能导致新工具的实施效果大打折扣。（BSY）