来源：安邦智库(ANBOUND)

12月8日，中央政治局会议为明年经济工作定调，强调“宏观政策要持续发力、适时加力”，明确延续更加积极的财政政策取向。这一信号也表明，面对外部环境复杂多变、国内需求不足等问题，财政政策仍将承担逆周期调节的重任。不过，当前财政运行中的深层次矛盾日益凸显，收支平衡压力加剧、地方债务风险累积、税制改革滞后等，均对政策的实际效果形成制约。如何避免短期刺激透支长期潜力，将成为政策设计的核心挑战。

在安邦智库（ANBOUND）研究人员看来，2026年国内延续更加积极的财政政策，需直面来自财政收支平衡、政策协同、央地关系、税制改革、房地产转型、资金效益及人口老龄化等结构性挑战。它们相互交织，深刻制约着政策在“加力”、“提效”与“可持续”之间的实际平衡效果。

一是财政收支矛盾突出，可持续性承压。当前财政收入增长面临传统税源萎缩、土地出让收入下滑等制约，而民生、科技、债务付息等刚性支出只增不减。2025年赤字率虽已提高至4%，但税收占GDP比重不足13%，较2021年下降约2个百分点，处于世界主要经济体低位。这种“弱收入”与“强支出”的错位，可能迫使财政过度依赖债务扩张。今年前三季度政府债净发行同比多增4.28万亿元，虽然支撑支出强度，却进一步推高债务存量。如果明年经济复苏不及预期，财政缓冲空间收窄，政策力度恐难保持连贯性。更值得警惕的是，部分地区非税收入占比攀升，反映税费征管“寅吃卯粮”倾向，可能继续加剧企业负担。

二是外部环境不确定性高，政策协同难度加大。全球经济增长放缓、贸易保护主义抬头，可能通过外贸链、能源价格等渠道冲击国内财政平衡。例如，英国近期预算案通过“隐性增税”缓解财政压力，却因家庭税负上升抑制消费，警示我们单靠财政扩张难以应对结构性矛盾。国内方面，财政与货币、产业政策的协调性不足：专项债项目与银行贷款标准不匹配，减税政策与金融纾困工具重叠度低。明年若不能建立跨部门政策联动机制，财政“单兵突进”的效果可能被外部冲击或内部掣肘抵消。尤其需要关注的是，国际税收规则重构（如全球最低企业税率）可能进一步压缩国内政策空间。

三是中央与地方财政关系失衡，基层“三保”压力加剧。地方事权过多而自主财力不足，导致“小马拉大车”现象普遍。近年来，县级财政对中央转移支付依赖度攀升，个别地区“三保”保障吃紧。虽然中央计划通过事权上移、优化转移支付等方式缓解压力，但改革进度滞后于现实需求。具体来看，地方税体系仍以共享税为主，消费税改革、税源拓展进展缓慢。2026年如果不能实质性推动中央事权加强、地方税源培育，部分基层财政可能陷入“等靠要”循环，影响惠企利民政策的末端效能。尤其需要关注的是，省以下财政体制改革还未完全到位，事权划分模糊与支出责任下沉并存，可能放大基层财政运行风险。

四是税制改革滞后于经济结构变化，公平与效率难兼顾。当前税制仍依赖传统行业税基，对数字经济、绿色经济等新业态的适应性不足。数字经济核心产业占GDP比重已超10%，但相关课税机制模糊，甚至出现“税收洼地”扭曲资源配置。直接税改革亦进展缓慢，个人所得税调节收入分配功能有限，而企业税费优惠碎片化导致“内卷式”竞争。如果不能清理无效税收优惠、探索数字税等新税源，不仅削弱财政增收基础，还可能加剧市场分割，阻碍全国统一大市场建设。此外，增值税多档税率并存、消费税征收环节滞后等问题，进一步制约了税制中性原则的发挥。

五是房地产深度调整持续，财政体系转型需要继续加大力度推进。当前房地产市场仍处于“止跌回稳”的关键阶段，土地出让收入下滑直接加剧地方财政收支矛盾。2025年上半年，政府性基金预算收入（主要依赖土地出让）同比下降0.5%，而依赖土地收入的地区债务率普遍攀升。虽然财政部推出专项债用于土地储备、收购存量房作保障房等政策，但短期工具难以扭转长期趋势。一方面，房地产“供需拐点”已形成，高负债房企风险仍在出清，土地财政的“历史红利”消退。另一方面，地方对房地产路径依赖还未根本破解，部分城市仍指望土地收入缓解债务压力。如果明年不能加速税制改革，包括房产税试点、消费税分享改革，推动土地财政从唯一，转向之一，地方财政韧性将进一步削弱。更需警惕的是，保障性住房收购、房企纾困等政策，可能形成新的财政负担，亟需通过市场化机制控制风险。

六是政策精准性与普惠性难以兼顾，资金使用效益待提升。国内财政政策需要在扩内需、促创新、防风险间取得平衡，但现有支出结构固化问题突出。例如，超长期特别国债、专项债虽加大了对“两重”项目投入，但部分领域出现“资金等项目”或低效投资。民生支出虽保持高占比，却因零基预算改革不到位，存在“撒胡椒面”现象。更值得警惕的是，财政资源统筹能力不足，转移支付资金易被挪用或沉淀，削弱政策乘数效应。如果不能深化预算绩效管理、打破支出固化格局，财政资源错配风险将加剧。我们观察到，部分地区通过绩效评价收回低效资金、优化支出结构，可提升资金效益，但此类改革并未在全国形成制度化经验。

七是人口老龄化与社保支出攀升，长期财政风险累积。目前，我国60岁以上人口占比已达22%，预计2035年将超30%。养老、医疗等社保支出刚性增长，可能挤压科技创新、产业升级等发展性支出。当前部分地区已出现社保基金缺口，需依赖财政补贴。不过，现有财税制度尚未形成与老龄化相适应的筹资机制，如养老保险全国统筹、长期护理保险等改革仍处探索阶段。明年若不能加快健全多层次社会保障体系，财政的“兜底”压力将随人口结构恶化而持续放大。更深远的影响在于，社保负担加重可能推高企业用工成本，形成“财政补贴—企业压力—经济放缓”的负向循环。

综合来看，明年积极财政政策的实施，是在“加力”与“可持续”间走钢丝。核心在于以改革替代短期刺激，通过税制优化、事权划分、预算绩效等制度性突破，激活财政资源效能。否则，仅靠赤字和债务扩张，虽能暂缓压力，却可能透支未来政策空间。财政作为国家治理的基础，其健康度直接关系中国式现代化的成色，需要兼顾逆周期调节与跨周期平衡，才能使经济工作真正稳中求进。

展望“十五五”，财政政策的深层问题，实则是治理体系现代化命题。当前财政困境的根源，在于政府与市场、中央与地方、公平与效率等关系，没有完全理顺。如果仅聚焦短期政策工具调整，而忽视制度性改革，财政可持续性难题也会持续的周期性重现。

最终分析结论：

2026年积极财政政策的实施，本质上是短期稳增长与中长期可持续性之间的艰难权衡。如果仅依赖赤字扩张与债务工具，而缺乏税制改革、预算绩效优化等制度性突破，财政空间可能被逐步侵蚀。未来政策的有效性，不仅取决于“加力”的规模，更关键在于通过法治化、透明化的财政治理，打破支出固化、化解隐性风险。否则，财政困境可能在周期性刺激中反复加剧，制约高质量发展根基。（YXT）