来源：安邦智库(ANBOUND)

近期，国家发展改革委、财政部、科技部、工业和信息化部联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》。同日，国家发展改革委也出台了关于《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》。这两份文件，可以说是2025年1月国务院出台政府投资基金管理办法后，主管部门为相关政府投资基金制定的规范性文件，其意图在于为政府投资基金划定投资范围，并通过建立和完善评价体系加强对政府投资基金的管理。当然，这种规范反映出，在对待政府投资基金发展的问题上，有着加强管理和引导的意义。从此前的“放手”，开始“画圈”，如很多人所谈到的，新的政策意图将推动政府投资基金从“规模扩张”转向“提质增效”，从而实现“提高投资效率”的宏观目标。

从更宏观的视角来看待政府性投资基金的发展，其实际上和新的经济增长模式转变密切相关。目前在土地经济“熄火”的情况下，民间投资和外资基金都在不断退出，使得政府不得不承担更多的“稳增长”角色，寻求推动更多领域的投资，建立新的增长模式。从2024年6月的“国创投17条”提出“发挥政府出资的创业投资基金作用”，到政府投资基金管理办法的出台，再到现在新规则的形成，有关政府投资基金的政策体系正在形成并日益完善。

当然，这意味着，从中央层面，开始着手改变此前的“土地经济”下政府参与经济投资的模式，按照安邦智库（ANBOUND）所提倡的“共同基金”的思路建立“股权经济”时代的新的政府投资模式。安邦智库的资深研究学者曾提到，有关政府投资基金的政策体现了新的经济发展的趋势。这不是某一领域、某一地方的转变，而是全面的市场趋势的转变。这意味着中国经济在经历了“土地经济”推动的快速发展时期之后，正在全面走入“股权经济”的一个新的周期。

从两份文件的背景来看，国家发展改革委相关负责人表示，这是首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范。其提到，“近年来，一些政府投资基金在设立和运作中，出现与地方资源禀赋和产业基础不匹配、基金定位不清、投向同质化等问题。针对这些情况，《工作办法》对国家级基金和地方基金的功能定位和投资重点作出明确要求。”新的文件出台，意味着对政府投资基金监管已被纳入到政策和制度建设的考虑之中。特别是在资本市场改革步伐加快，向投资市场转型的背景之下，对政府投资基金加强规范和引导，也就是应有之意了。整体来看，对政府投资基金的管理，一方面是加强约束，避免作为资本市场炒作和投机的“搅局者”；另一方面是对投资领域设置“红绿灯”，避免“一哄而上”的情况。当然，新的规则也有着建设统一大市场的意图，通过规范和约束地方政府投资基金在招商引资、产业链重组中的作用，既避免同质化竞争，还要避免地方经济、金融市场的割裂。

从功能定位来看，目前中央和地方两级的政府投资基金有所区分。《工作办法》明确，国家级基金要立足全局，围绕基金定位，重点支持国家现代化产业体系建设和关键核心技术攻关，着力补齐产业短板、突破发展瓶颈。地方基金则需结合本地产业基础和发展实际选择投资方向，在项目投资中落实全国统一大市场要求，重点支持产业升级、创新能力提升，以及小微民营企业和科技型企业孵化，引导社会资本有效参与。就此来看，与聚焦战略产业投资的“国家队”不同，地方政府投资基金的功能会更多，不仅要“因地制宜”推动产业升级，还被赋予扶持中小企业、促进社会资本投资的角色。这样一来，政府投资基金成为地方政府在财政、国资体系之外，一个新的投资渠道和模式，也是新的“投资平台”之一（不是当前的融资平台）。

新的文件最重要的内容，在于对政府投资基金的投资范围和内容作了具体的规定。其明确要求，政府投资基金投向领域应当符合国家生产力布局宏观调控要求，符合《产业结构调整指导目录》等国家级产业目录中的鼓励类产业，符合国有经济布局优化和结构调整指引的具体要求等；不得投资于《指导目录》中的限制类、淘汰类产业，以及其他有关规划和政策文件中明确禁止的产业领域。这相当于给政府投资提供了“白名单”和“黑名单”，强化了政府投资基金在经济结构转型，构建新质生产力方面的推动角色，起到“在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业”方面的积极作用。当然，这也意味着政府投资基金和此前的城投有着明确的区别，相当于为“土地经济”画出分界线。

对于投资方式，新的规定提到，政府投资基金不得有以下投资行为：通过名股实债等方式变相增加地方政府隐性债务；除设立方案明确可参与的并购重组、定向增发、战略配售外，从事其他公开交易类股票投资；直接或间接从事期货等衍生品类交易；为企业或项目提供担保；开展承担无限责任的投资。财政部门、基金监管部门另有规定的从其规定。这意味着政府投资基金和当前的一些市场基金在投资方式上有所区别，不能进行相关的投机性的投资，或者在资本市场进行“炒作”，当然，其也不能像过去的城投公司一样充当政府性融资的新平台，而是需要作为“长期资本、耐心资本”而发挥长期投资的作用。从这些内容来看，如安邦智库的研究人员曾谈到的，相关的管理规则更加突出政府投资基金的“政策引导”的角色，其政策性的特点会更加突出。

在管理上，此次新规又一次明确了发改委作为政府投资基金管理的主要负责机构，无论是投资方向和投资评价，基本都是由发改部门负责。同时，在中央和地方两层，也强化了分级管理的监管框架，由中央和省一级政府分别管理。从新的文件来看，并没有国资系统的参与。这恐怕会带来一个疑问，如果希望政府投资基金和当地国企金融融合和合作，那么相关的资产是否划归国资管理，这在目前来看还有很多不确定性。事实上，很多地方投资基金、产业基金都有国资体系内部的参与和推动。在管理的角度，可能不能把国资体系排除在政府基金管理的责任主体之外。当然，发改委的管理，目前来看，限于投资项目范围的审核，以及基金的评价（类似券商、基金的评分制）的市场监管层面。其和国资作为出资方或者运营方而言，一个是“裁判员”，一个是“运动员”。这个体制和目前国资金融机构的管理模式类似。

当然，从发改委公布的指标评价体系来看，其涉及到政策引导（权重60%）、生产力布局（权重30%）和效能（10%）三类指标。政策符合性指标占比最大，也是基金的政策性引导作为主要角色的体现，主要评价基金在支持新质生产力发展、支持科技创新和促进成果转化、推进全国统一大市场建设、支持绿色发展、支持民营经济发展和促进民间投资、壮大耐心资本、带动社会资本、服务社会民生等方面发挥的作用，推动基金立足政策性定位，更好服务国家发展大局。优化生产力布局指标（权重30%），主要评价基金落实国家区域战略、重点投向领域契合度及产能有效利用情况等。此外，政策执行能力指标（权重10%），主要评价资金效能情况及基金管理人专业水平等，推动实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。后两项指标，其实涉及到对基金在产业和效能上的评价。这些意味着政府投资基金的多功能特点和多任务角色。这种“事后评价”的监管模式，从力度上来看，与过去的“事前审批”相比，还是较为“温和”的而且相对会提高政府投资基金的运行效率，也有利于这些基金发挥一定程度的主观能动性。

从地方的角度来看，这些政府投资基金无论是人、财、物，都归当地政府直接管理。不过，在更有效和成熟的机制建立之前，管理的问题还需要探索。就地方而言，新的管理模式，仍然延续此前地方政府“融资平台”的管理，即“谁的孩子谁抱”，地方政府仍然为相关的责任方。当然，与债务的刚性不同，投资带来的资产端的管理，需要政策与市场端的平衡。就此而言，政府投资基金在运作上，还是在一定程度上坚持市场化运营的方式。因为政府投资基金，从性质上来看，和以财政补贴为主的政策性基金不同，需要盈利作为持续和滚动发展的基础。因此，政府投资基金的定位将是具有政策引导功能的市场化投资机构，是政策和市场结合的产物，而能否做到“有为政府”和“有效市场”的结合，是未来政府投资基金最大的挑战。

最终分析结论（Final Conclusion Analysis）：

在构建新的发展和投资模式的背景下，对政府投资基金进行规范和监管，体现了推动政府投资从“规模扩张”转向“提质增效”的宏观意图。同时，这意味着政府投资基金的政策引导特征更为突出。在统一大市场建设推进和资本市场改革的背景下，政府投资基金的发展和监管的聚焦点，还是需要实现政策和市场的平衡和统一。（WHX）