来源：安邦智库(ANBOUND)

两会公布的政府工作报告谈到继续实施更加积极的财政政策时提到，今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元，比上年增加2300亿元；一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，比上年增加约1.27万亿元。整体来看，新一年财政预算落实了今年财政支持强度不减的政策宣示，也符合安邦智库（ANBOUND）有关财政政策力度的预期和建议。当然，要想实现这一安排，落实更加积极的财政政策，最大的挑战和困难不在于政府如何“花钱”，更在于如何“挣钱”。

此前对于2025年的财政形势，安邦智库的研究人员已经注意到财政收入增速的放缓，并提出财政收入的稳定是一项相当艰巨的任务。这其实和宏观经济环境，以及房地产市场的走向息息相关。在这种情况下，安邦智库首席教授陈功曾指出，在收入端不稳的情况下，国内财政政策更依赖债券经济和“债券财政”，只能通过增加政府债务来贯彻保持财政支出强度的政策目标。

2025年的财政收支情况也证实了这一点。财政部的数据显示，2025年全国一般公共预算收入为21.6045万亿元，同比下降1.7%。其中，全国税收收入约17.64万亿元，比上年增长0.8%；非税收入约3.97万亿元，比上年下降11.3%。一般公共预算支出为28.7395万亿元，同比增长1.0%。2025年财政运行已明显转入结构性承压阶段，收入和支出增速都比预算（一般预算收入增长0.1%，一般预算支出增长4.4%）明显收缩。不仅如此，2025年的一般公共收支双双没能完成预算。一般公共预算收入为预算的98.3%，一般公共预算支出完成预算的96.8%。

实际上，收入增速转负对于支出增长有显著的负面作用。这主要源自非税收入的大幅下滑，也和通缩有密切的关系。税收方面的情况稍好，增值税等主要税种仍较为稳定，反映出经济韧性较强，但经济恢复弹性不足，使得税收增长缺乏动力。非税收入下滑预示着其他财源潜力的下降，未来增长的潜力、盘活存量等潜在的收入来源也受到约束。整体从一般预算收支的情况来看，2025年主要还是受到经济放缓的影响较大，尤其是地方财政收支压力更大。考虑到新的一年经济增长目标调整为4.5%-5%，一般预算收入的情况对2026年来说，恐怕还是会延续相关的压力。在支出端，虽然有政府债弥补赤字，但往往会随着收入的持续而安排支出进度。就此而言，如果收入端不理想，税收方面面临天花板，能否实现去年的支出强度，恐怕仍然不够乐观。

如果考虑政府性基金预算，去年财政收支表现进一步分化。2025年，全国政府性基金预算收入57704亿元，比上年下降7%，完成预算的92.3%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入5056亿元，比上年增长6.8%；地方政府性基金预算本级收入52648亿元，比上年下降8.2%，其中，国有土地使用权出让收入41518亿元，比上年下降14.7%。2025年，全国政府性基金预算支出112874亿元，比上年增长11.3%，但仅完成预算的90.4%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出10984亿元，比上年增长1.3倍；地方政府性基金预算支出101890亿元，比上年增长5.3%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出47120亿元，比上年下降7.6%。这主要是地方土地出让收入在房地产未能实现“企稳”的情况下，进一步下滑，带来相关土地开发的收支下滑。中央基金预算的增长，主要来自特别国债、超长期特别国债等带动的收支增长，体现了中央财政的担当和央地财政在稳经济中角色的转变。地方主要由地方专项债弥补土地出让收入下降的缺口。换句话说，在投资建设方面的政府投资中，去年更加依赖政府债作为资金来源。

从广义财政的角度来看，收入端下滑的情况比一般公共收支更为明显。有机构测算，2025年广义财政（全国一般公共预算和全国政府性基金预算）支出约为40.03万亿元，同比增长3.7%；广义财政收入约为27.38万亿元，同比下降约2.9%；广义财政支出超过收入约12.65万亿元，同比增长21.3%。一方面，收入端下滑仍然较为明显，土地财政缺口仍难以弥补；另一方面，支出端的扩张还是体现了财政政策的积极含义。广义财政赤字的扩大，主要依靠政府债予以弥补，而这个口子越开越大，主要源自收入端的收缩。这实际上制约了积极财政政策发挥作用的能力。

根据新的政府工作报告的信息，2026年财政预算安排和2025年相比，变化不大。一是一般预算赤字保持在去年的水平，保持支出强度。今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。这意味着一般预算支出增速要达到4.4%，和去年的预算增速保持一致，但大大高于去年的实际增速。如果按照去年的预算执行情况来看，实际上有理由担心，今年财政收入增速能否转正，同样，一般预算支出的目标能否实现也同样令人担心。虽然目前财政缺口已经安排政府债券进行弥补，但问题是，政府债券发行计划需要提前安排，如果预算执行不足，可能出现2023年中期改变预算的应急情况。

从支出内容来看，一般预算支出中强调了“投资于人”，考虑到去年公共服务相关财政支出占比达到了38%。这种刚性支出实际上难以压缩。在收入端下滑的情况下，未来支出端的回旋余地也会收窄。与此同时，2026年还安排了1.6万亿元的超长期特别国债，其中1.3万亿元用于“两重”“两新”方面，和去年几乎一致。另外还有3000亿元用于商业银行补充资本金，比2025年的5000亿元少了近2000亿元。在地方专项债方面，今年的安排与去年相同，都是4.4万亿元，用途也类似。包括推动化解地方隐性债务的资金安排，都与去年相同。

在支出端，其实2025年政府投资在需求放缓和居民消费不足的情况下，就已经有放缓的情况。同时，地方政府债务化解和房地产市场低迷也限制了地方政府投资的能力。在国内经济告别“土地经济”的情况下，如何投资可能是地方执行财政政策能力的主要考验。即使在新兴领域的投资，比如人工智能、数据中心建设等方面，虽然各地都很积极推进，但同样有可能带来大量的坏账，毕竟这些新领域并不是政府擅长的领域，在没有较为成熟的商业模式的情况下，并不适合大规模的投资建设。因此，在支出端，消费补贴、提升公共服务、社会保障其实都不是最重要的，最重要的还是在于政府投资的有效性和可持续性。这意味着，大规模增加政府投资、大规模财政刺激都不是最佳的政策选项。

值得注意的是，今年政府工作报告提出一些新的安排，包括设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金；以及发行新型政策性金融工具8000亿元，这两个方面的政策性的资金安排，目的是能够带动更多社会资本参与政府投资，或者用于鼓励和撬动社会资本投资。财政资金在其中主要还是希望能够发挥资本杠杆的作用。这些将是未来财源扩张的方向之一，推动财政资金的资本化，依靠资本推进财源的扩张，形成“股权财政”或者“第三财源”，突破一般预算目前越来越明显的“天花板”。不过，从国有资本运营的收支情况来看，这方面的规模在财政收支中占比较小，短期内难以弥补财政缺口，仍然需要依靠“债券财政”作为实现积极财政政策的主要工具。

最终分析结论（Final Conclusion Analysis）：

两会报告和新一年财政预算，意味着积极财政政策仍然会延续去年的方式和力度，当然在支出内容上可能会有所不同。整体来看，今年财政政策主要的挑战，是解决“钱袋子”的来源问题，在支出方面，其挑战，在于需要在有限财政空间下，培育新质生产力和实现可持续增长的动力。（WHX）