来源：安邦智库(ANBOUND)

自然资源部、国家林草局最近联合出台了《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）明确提到，我国将建立国土空间规划动态维护机制，强化“十五五”时期自然资源要素保障，推动“十五五”重点项目快落地、早开工、早见效，更好支撑经济社会高质量发展。其中有关“统筹存量和增量建设用地，促进内涵式发展”的要求和举措，引起广泛的关注。

该文件明确，实施建设用地规模规划期总量管控，从以往每年国家列计划、分指标，逐步转向由省级政府按规划统筹使用，赋予省级政府统筹建设用地的更大自主权，更灵活、更精准，促进城乡和区域协调发展。同时，健全增存挂钩机制，加大力度推动存量盘活，新增建设用地优先保障重大基础设施项目建设、新业态新动能等产业和民生事业所需，助力城市更新、城中村改造和房地产去库存，防止城市无序扩张、摊大饼，促进城市高质量发展。令市场关注的是，该文件明确提到，各地要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。这一变化，实际上在很多机构看来，限制了房地产开发的空间，预示着“土地经济”和“土地财政”的正式终结。

从房地产开发的角度而言，这的确意味着大部分城市需要从盘活土地存量中，寻求新建商品房住宅市场的增量。一方面，这来自一些长期闲置未开发土地的重新整合，包括一些地方可以使用专项债进行收储；另一方面，新政策对于城区的旧房改造，仍然以改善民生的名义获得新增土地。不过，从结构上来看，城市新增土地需要与存量土地盘活挂钩，受到限制，同时，新增土地也需要尽量避免房地产开发。这一措施，虽然没有完全“卡死”，但对城市房地产发展带来空间上的限制和约束。实际上，相当部分三四线城市，依靠当前的存量土地及库存商品房，已经能够满足人口减少情况下，当地居民的住房需求。新的政策将进一步加快房地产去库存和市场的出清，对当前低线城市房地产市场的“维稳”有帮助。

当然，新的文件将规划权限下放到省一级，省级政府可以在省域范围内进行调剂，对省内不同层级城市而言，会带来结构性影响。一些仍在扩张的都市圈，包括省会城市或者副中心城市，随着人口持续流入，房地产开发仍然有市场空间；而代价是低线级城市，以及县域房地产市场的存量优化，甚至收缩。这一变化和当前房地产市场现状有关。低线级城市的“去库存”压力更大，而市场需求随着人口的区域性流动与省会城市等高线级城市相比有明显落差。那么，“增量与存量挂钩”以及“省内调剂”的政策框架之下，不同城市的房地产开发在空间上会继续分化。

同时，这一政策其实更有利于城市更新的推进。在建立房地产新模式的导向之下，安邦智库（ANBOUND）首席教授陈功先生曾多次强调，国内房地产市场真正的出路，还是通过城市更新，通过提升存量房地产的质量，和调整改善型需求，为房地产市场解套。优化土地存量成为房地产开发的重心，预示着在城市内部空间和资源的优化成为未来房地产发展的主流，“以存量换增量”的土地政策，无疑会进一步增强城市更新在新型城镇化和提升房地产发展模式中的作用。这种情况下，“城中村”改造为主的旧房改造，将成为城市住房、商业服务布局调整的主要方式。

未来房地产开发需要眼睛向内，以存量空间的优化和盘活为主流，但这样的后果，一来必然提高开发的成本，二来会拉长开发的周期，三来对于对“土地财政”依赖较高的城市财政而言，并非好消息。即使对仍然具有增量需求的省会城市，也需要为获得土地调剂的指标而向低线级城市支付更高的对价。

从城市发展和区域经济发展的角度来看，新的政策倾向于推动经济发展方式重新回到产业发展的轨道上。从增量来说，新的土地优先用于产业、基建、民生等用途。这方面的灵活性和精准性都会大大提高。自然资源部表示，要把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展；既要增加能源交通水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；加大与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目的新增建设用地支持力度。如果从过去区域发展的历史来看，相当多的地方实际上更侧重于依托房地产的发展作为经济发展的主要驱动力，虽然吸引了大量农民入城，但产业发展不足，产城融合不充分。

就工业用地的情况看，产业发展也具有分化和调整的趋势。这种分化是当前区域发展的主要挑战，也预示着存量调整的空间。这意味着，土地的集约化、和产业转型升级，将是未来城市发展的突破点。有报告显示，2025 年，产业园区市场在宏观经济与产业转型的双重压力下，传统规模扩张逻辑失效，行业进入以“去库存、调结构、提质量”为核心的深度调整阶段。全国工业用地市场持续理性收缩，2025年成交面积同比下降约 15%，反映市场投资扩张意愿趋于理性。然而，土地成交均价保持刚性上涨，2025 年攀升至 25万元/亩，较2020年累计涨幅达25%。这一“量缩价涨”的背离，体现产业用地资源稀缺性增强，也标志着低效扩张模式的终结。在这样的背景下，新的政策其实同样意味着产城融合的重点也在向盘活和优化存量土地倾斜，以推动产业发展的转型升级。

实际上，新增土地的需求也有限。从全国土地市场来看，经济放缓的背景之下，土地需求的高峰已经过去。目前，全国土地市场呈现出“缩量提质”态势。中指研究院数据显示，2026年1月份至2月份，300城各类用地成交规划建筑面积为2.37亿平方米，同比下降23.7%，整体成交规模仍处低位。自然资源开发利用司司长孔维东特别谈到，统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

新的政策的影响更在于促使经济发展方式的转变和城镇化趋势的转变。从这个意义上来说，以土地开发带动区域发展的“土地经济”模式的确走到了尽头，如何使用和配置土地资源，向新经济转型和发展，将是安邦智库提出的“后土地经济时期”的重要课题，也是建立新经济增长模式的紧迫需要。

最终分析结论：

自然资源部等部门发布的有关土地规划的新政策提出“以存量定增量”的新模式，预示着以“摊大饼”式粗放发展的时期即将过去。这不仅促使房地产发展模式改变，也从制度上确立了区域发展和城镇化进入以存量优化为主的“后土地经济”新时期。（WHX）