来源：安邦智库(ANBOUND)

日前，中办、国办正式发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，标志着我国社会保障体系“第六险”从局部试点迈入全国统一建制新阶段。实际上，自2021年开始，长护险连续第5年被写入国务院的政府工作报告中。其中，对于长护险的工作任务从2023年的“稳步推进长期护理保险制度试点”到2024年的“推进建立长期护理保险制度”，再到2025年的“加快建立长期护理保险制度”。而在更早的2016年，我国就开始启动长期护理保险（简称“长护险”）试点，迄今已历时长达10年的时间。2020年，长护险试点城市范围扩大，至今已经达到全国49个城市。

这一切是为了破解一个社会都关注的重大难题：近些年来，随着失能半失能的老年人增多，家庭容易出现“一人失能、全家失衡”的现象。国家医保局数据显示，截至2025年末，我国60岁及以上人口已达3.23亿，占总人口的比例为23%；其中失能失智老人约4500万。北京大学的一项人口学研究显示，到2030年，我国失能老人规模将超过7700万，失能老人将经历7.44年的失能期。

从最新政策来说，长护险虽然开始推向全国，但是试点过程中的问题却是需要重视与应对的。根据安邦智库（ANBOUND）研究人员的调研，长护险在试点过程中，并非那样一帆风顺，而是遭遇合理筹资不易、评估标准落实难、对老年人照料质量的改善并不显著三个主要的问题。如果不能有效的总结以及认识其中的症结，就很难推进。即便当前推进，也可能遭遇不可持续的问题。

可以说，合理筹资不易是目前长护险发展面临的首要难题，也是其能否全面推开的关键要素。毕竟，对于这类险种如果缺少稳定的资金支持，恐怕就沦为一个概念。从目前来看，现行长护险试点地区在筹资上普遍采用“医保划转+财政补贴+个人缴费”或“医保划转+财政补贴”的多元化筹资结构，但实际运作上主要依赖于医疗保险划拨。以首批试点城市为例，医保基金平均承担70%，财政补贴20%，个人缴费仅占10%。在这个过程中，长护险账户资金必然遭遇到三个方面因素的直接制约。

一方面失能赔付的不可逆性。由于绝大部分失能是不可逆的，当一个失能老年人达到长期护理保险赔付标准，就会一直获得赔付。另一方面，失能赔付人口大增。在快速老龄化背景下，每年新增的失能老年人就会快速增加，使得获得长护保理赔的失能老年人不断增加，从而赔付率持续增高。根据一个试点城市2020年至2023年的数据显示，其赔付率分别为52.59%、58.86%、66.71%和68.14%，呈现不断上升的趋势。此外，如果长护险覆盖范围向乡村拓展、服务内容与服务标准也逐渐扩大，长护险资金的人均支出就必然随之增长，可持续风险就会明显增大，进而加剧了医保基金的支付压力。

评估标准落实难则是又一个难以逾越的、不可忽视的重要问题。如果不能有效地解决这个问题，长护险实质性意义就大打折扣，甚至可能造成各种资源的浪费。目前，虽然民政部已经制定了全国统一的老年人能力评估国家标准，但医保系统的相关评估标准如何与之衔接，各地无所适从。更重要的是，评估过程的形式化非常普遍，难免影响客观与公平。

根据目前的制度安排，各国试点主要是通过聘请医疗机构和养老机构的专业技术人员开展失能等级评估。根据某试点的调研显示，那些评估专家大多是兼职，本职工作已经相当繁忙，很难有充裕的时间参加评估工作。由于老人失能处于变动过程中，进行动态调整的成本很高。因此，一般采取一个周期评估一次。由于在一个周期内申请失能等级评估人数较多，而参与评估的兼职专家有限，而评估工作需要在很短的时间内完成，每个评估专家的评估任务相当繁重，自然就容易趋向形式化，出现“轻症高评”或“高症轻评”等现象。

另外，还存在评估标准的不合理定位问题。目前，在“养儿防老”的传统观念下，大部分城乡居民仍然可以发挥照料老年人的作用。然而，国内的长护险主要是根据老年人的失能程度进行评定、发放，而不是家庭照料困难程度评定、发放。因此，在解决失能和半失能老年人照料困难问题上就容易错位，导致有限资源的不合理投放。

最后呢，长护险对老年人照料质量的改善并不显著。如果子女愿意照料老人，即便国家不给护理补贴，子女也会照料老人。如果子女不愿意照料老人，即便国家给予护理补贴，子女也不会照料老人。当然，长护险主要是要解决老人无人照料的问题。然而，目前，国内护理员缺口巨大。依据养老照护比（1:3—1:5）测算，现阶段我国4400万失能老年人大约需要900万-1500万左右的养老护理员。不过，我国养老护理员规模仅50多万人，远远不够，直接制约了护理服务的范围与质量。

更关键的是，当前护理以家户为主，成效不佳。在具体实践中，在是否选择长护险服务上，也存在依赖不高，比如更愿意接受家政居家照护、医院等专业护理等。即便选择长护险服务，由于护理人员有限，他们提供的上门服务往往是按照小时计算的，且被精细化分割为一定的次数，实际上无法满足老年人护理需求连续性，比如“家护”平均每天只提供1小时服务，另外23小时遇到家庭自身难以解决的困难怎么办？因此，有部分家庭认为现行“家护”服务可有可无。

值得一提的是，由于生活照料很难标准化和衡量，服务质量难以评估与监管。部分长护服务对象失能失智，对于护理员服务过程中的具体行为，自身难以评价，而家属评价易失真，提出一些与政策违背的其他要求，比如家政服务等。大部分重度失能人员家属认为长护险服务本身免费，对于服务具体质量要求不高。有甚者，个别护理机构还存在虚假打卡、挂空单等欺诈骗保行为。

针对当前长护险在试点过程中出现问题，安邦智库研究人员建议主要在这几个方面采取措施：

一是继续依靠试点进行探索，形成可靠的，具有一般性意义的经验，再进行逐步推广。从当前试点来看，国内在筹资、评估标准等方面还存在比较大的问题，至少没有找到普遍意义的解决经验。因此，当前，要把更多的自主权下放给地方，因地制宜，继续进行探索。如果盲目地推进，就有可能使得相关的问题大规模的爆发，不利于长期的推进与发展。值得注意的是，试点过程中，也要防范各种可能出现的风险，比如冲击保险体系，过度使用照护服务等。

二是探索实质性的多元化筹资渠道，逐步降低对医保基金的依赖性。充分考虑到各地人口结构，经济水平等因素，构建互助共济、责任共担、差异化的多渠道筹资机制。对于职工人群，强调单位和个人缴费为主；对于城乡居民，以政府补贴和居民缴费为主，探索其他社会性资金及慈善资金等其他力量参与进来。另外，地方政府财力有条件的地方可探索通过财政等其他筹资渠道，对特殊困难退休职工缴费给予适当资助。同时要结合东中西部地区经济水平的差异，国家要采取合理的措施，比如适当的补贴，进行一定的平衡，避免差距过大。

三是构建更合理科学的评估与照料体系，满足老年人及家庭的刚性需求。从评估层面讲，一方面，除了按照失能程度评估外，还要结合失能家庭的实际需求情况进行筛选，再发放相关补贴或资金，提高资源的使用效率；另一方面，建立评估结果责任制，聘请专业的、负责的专家进行评估，强调评估的客观性与公平性。从照料层面讲，在有效评估的基础上，提高照护的质量，一方面，结合当前的就业形势，充分吸纳各种可能的照护人员，尽快补充照护力量。与此同时，加快照护人员的专业化培养，提高照护的服务能力。另一方面，照护服务要充分结合失能老年人实际需求以及其家庭的实际情况，还能与家政等机构合作，最终形成相对适配、最优化的照护模式。

最终分析结论：

自2016年，我国开始启动长护险试点到目前开始推向全国，已历时10年。在这个过程中，长护险试点主要面临合理筹资不易、评估标准落实难、照料治理改善不显著三个核心问题。因此，要继续依靠试点进行探索，因地制宜，探索实质性的多元化筹资渠道，构建更合理科学的评估与照料体系，满足老年人及家庭的刚性需求。（XR）