来源：安邦智库(ANBOUND)

国务院办公厅日前印发《关于深化投资审批制度改革的意见》。其中提出了严格政府投资项目管理、规范企业投资项目管理，以及促进投资审批效率和促进项目落地等多方面的内容。新的意见要求进一步优化投资审批权限配置、提升投资服务便利度、强化投资项目全过程监管。

这一改革，在安邦智库（ANBOUND）看来，并非只是有关投资的程序性规则的改变，而是给出了有关政府投资模式优化，以及地方债务化解等一系列相关问题的政策指向。特别是，其实际上将有关投资的“准入制”的审批管理转变为“全过程监管”的“终身制”管理，意在落实中央经济工作会议提出的积极扩大“有效投资”，以及实施更加积极的财政政策并“提高精准度和有效性”等有关提高投资效能的要求，这预示着政府投资模式和管理方式的变革。

实际上，在《政府投资条例》出台之后，中央陆续出台了一些细则以规范地方政府投资行为，解决地方政府投资的粗放式管理问题，以及由此带来的政府债务问题。如果说有关地方政府化债的政策是从融资端收紧相关的政策，那么，政府投资条例的落地实施，以及最新的投资审批制度改革，则是从投资端对投资方式和投资模式进行收紧。近年来，从理财新规到《政府投资条例》等一系列政策，实际上已经为地方“债务经济”发展的模式建立了“围墙”，增加了诸多限制，以推动地方债务的透明化和经济发展模式的转变。在此基础上，地方隐性债务化解中，对城投模式“关后门”的推进，意味着“土地经济”和“土地财政”的发展模式日益接近尾声。考虑到2027年城投转型“红线”的倒计时，近期有关西安曲江新区管委会的撤销和转型，恐怕也是相关发展模式转变的“先声”。此时出台新的投资审批制度改革，将进一步深化相关的转变。

从投资审批制度改革的内容来看，有几个方面的变化值得关注：

一是权责的重新分配。意见的第一条就提到“优化政府投资项目审批权限配置”。意见提出，按照权责一致、监督有效并与事权相匹配的原则，优化政府投资项目审批权限，厘清中央政府投资项目审批权限和职责边界。各省级政府综合考虑事权层级、项目性质、资金来源、政府投资能力和监管能力等，完善本地区政府投资项目审批权限规定，合理划分省、市、县级项目审批权限。加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理，防范地方政府债务风险。

从这些内容可以看出，一方面，中央的部分审批权限会下放，另一方面，市县的权限也会被上收。那么，改革后，权责的聚焦点将会落在省一级政府。如果考虑到此前有关地方政府债责任及专项债“自审自发”的实施，相关的权责都聚焦于省一级政府，既有利于“因地制宜”的区别化政策落实，又予以地方一定的统筹空间。当然最重要的是将投资项目的整体责任具象化，从中央转移到地方，避免了中央的“兜底”和“刚兑”，也符合此前中央财政强调的“谁的孩子谁抱”的一贯立场。

第二个重点在于，也是安邦智库所强调的，投资项目责任的“终身制”。意见第二条就强调了这一点。其要求审批的责任不能以“专家意见”替代，“实行政府投资项目决策终身负责制”。其目的，还是降低和限制地方政府为实现增长目标带来的“投资冲动”，实现权责一致。这归根到底还是以制度性约束，推动发展方式的转变。

新的意见还提到，“规范实行审批管理的项目范围，对应由政府采取直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。”这意在斩断政府融资平台与地方之间的联系，要求不能以国企投资的备案代替政府投资的审批，也就堵住了当前一些政府投资责任虚化的空间，也堵住城投企业继续因参与政府投资而增加隐性政府债务的渠道。

与此同时，新的改革要求“压实项目全过程监管责任”，则是对地方政府投资监管的“终身制”。其要求，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，厘清项目监管责任。投资主管部门履行综合监管责任。这意味着审批制改革，改变的不仅是审批的方式和权属，更是项目监管由审批的“准入制”，改为投资项目全过程管理的“终身制”。在债务责任无法向上级或下一任转移的情况下，一方面地方政府投资更加理性，另一方面需要量力而行，避免过度负债。

第三个重点在于划清审批的“边界”。意见提到，规范企业投资项目核准和备案管理。这意在解决政府投资范围不清的问题，此次进一步细化为一些有收益的公共设施投资项目对企业投资备案、核准等要求，并增加了产业政策符合性核查。此前政府投资条例提到过，有关政府投资的范围的问题，此次也将进一步落实投资目录、项目清单、负面清单等相关的管理细则。另外，此次进一步聚焦到文旅主题公园、文体设施等大型基建投资的审批权限和责任，使得各级政府对投资审批的边界逐渐“清晰化”。

对于市场化程度更强的产业投资，在中央层面，不仅对重大战略项目保有核准的权力，对地方的一些项目决策有弹性的权力，也意味着其仍具有对地方投资的监督和管理的责任。在诸多产业面临“内卷”的情况下，有关核准、备案的要求，恐怕更多的意图在于避免地方出现“一窝蜂”的产业投资倾向，扭转“供强需弱”的整体经济局面。从这个角度来看，在政府部门对社会投资被赋予“核准”“备案”权限之后，投资审批的宏观政策引导的作用会得到加强。其意图还是提供投资效率，扩大“有效投资”。

在中央出台《政府投资条例》时，安邦智库的研究人员就曾谈到一个关键性问题，就是通过程序上的规范，是否能够解决有关投资合理性和有效性的问题。此前一直都说“资金跟着项目走”，但项目跟着什么走？这个问题可能难有确切的答案。从地方政府债务风险不断累积和恶化的情况来看，其仍没有解决投资“有效性”的问题。

投资审批制度的改革，意图通过责任聚焦的责任“终身制”，解决投资合理性的问题，以制度解决“乱投资”“乱决策”的主观性。不过，合理不等于有效，这种情况下，政府投资要想改变“上项目”“铺摊子”的短期思路，需要投资全流程的管理、监测和评价，既包括“审批”的入门监管，也包括后续的运营管理。虽然此次改革也谈到建立相关投资管理、评价、全程监管等机制，但这些仍是事后监管的政策设计。要想真正实现提高投资的有效性，恐怕还是需要从政府的能力建设的供给端加大力度。换句话说，需要增加政府的投资能力，或者引入市场化的投资机制和体系。这意味着政府投资本身，不仅需要建立监管制度，更需要划出边界，避免越线。就此而言，新的审批制度改革，并非意图捆住政府投资的“手脚”，而是需要促进政府投资能力的增强，这既是城投企业转型的新角色，也意味着以城投作为媒介的旧投资模式的彻底终结。

最终分析结论：

有关深化投资审批制度改革的意见，意在落实和调整政府投资项目的权责关系。其政策意图，是通过审批制度的“准入制”改为对投资项目的“终身制”管理，避免地方责任的虚化，增加投资效益、扩大“有效”投资。当然，在解决投资“合理性”的制度设计，除了给城投转型“关上后门”之外，恐怕还需要不断改革和加大政策力度，解决投资“有效性”不足的突出矛盾。（WHX）