来源：安邦智库(ANBOUND)

据悉，有关国资国企改革的中央新一轮方案《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》已经下发。各地陆续开展相关的学习和贯彻。和此前多轮国企改革的计划类似，该方案并没有向市场公开，但鉴于国资在国民经济发展中的“挑大梁”角色，新一轮改革事关中国经济的命脉和前景，也受到格外的关注。从地方部署的共性表述等多方信息来看，新一轮国资国企改革重在落实“十五五”规划的相关要求，以增强核心功能、提升核心竞争力为总目标，提出向国家安全与命脉领域、公共服务与应急领域、战略性新兴产业集中等重点任务。

新的改革延续了2020年的“三年行动方案”，以及2023年的“深化提升行动”的整体方向，继续推进自2013年开启的以“管资本”为核心的国企改革思路。其继续坚持以“做强做优做大”为核心目标，延续了2015年国企“1+N”改革的方针和思路，而且被纳入到“十五五”规划中，成为规划的核心任务之一。这意味着，经历了超过10年的改革，“做强”国资仍然并非一朝一夕能够实现的。

如果考虑此前的做大做强主要在于国资的“保值增值”，重在规模，那么，以“管资本”为核心的国资国企改革，则需要以“做强”的提升质量为主要任务，做大规模则是以“做强做优”带来的必然结果，而不是主要目标。不过，虽然是既有改革路径的延伸，但在新形势下的国资国企改革，也有着与此前各阶段性行动所不同的特征，更成为推进新质生产力、实现高质量发展的国有经济系统性重构的主要抓手。

此前国资委曾经对于国资和央企提出了集中力量打好价值提升、创新引领、产业升级、改革赋能、党建提质“五大攻坚战”的要求，其要求不断增强核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有企业和国有资本，更好服务党和国家工作大局、服务经济社会高质量发展、服务保障和改善民生。从这里可以看到，新一轮国资国企改革强化了国资和国企的主要角色，一是价值提升的高质量发展，二是服务国家战略，三是保障民生。

这意味着“做强做优”不仅是经济或者企业层面的考虑，更多是国家战略层面的考虑。那么，国资国企改革也就不再是着眼于微观企业层面的体制、机制改革，而是在国家战略布局层面之下的系统性布局和改革的一部分。因此，新一轮国资国企改革不仅要“眼睛向内”，而是需要“内外兼顾”、“以内制外”。一方面，改革需要围绕新质生产力建设、高质量发展的大战略进行，服务国家战略需要；另一方面，在这个基础上，需要企业的主观能动性，进行价值创造。

回顾来看，虽然国企改革早就提出了“管资本”的主要思路，但其进程可以说并不顺畅。当然，受到拖累的不仅在于国资国企改革本身，还受到市场环境、资本市场建设、国资管理政策等多方面的约束和限制。最早的混改其实希望推动国有资产通过证券化的方式，引入社会资本，既提升国资管理的效率，也以证券化的形式助力国企建立市场化的经营机制。不过，从结果来看，虽然这个过程中，大部分国企在组织架构上实现了建立现代企业制度的目标，实现了“去行政化”，但混合所有制的初衷并没有实现，相当多的国企还是“混而未改”，主要还是国资之间的“混合”。金融危机后国企站稳脚跟后，在混改和做大做强的要求下，国资开启了扩张的趋势，一方面通过“国进民退”，并购上市公司资产；另一方面，通过业务的混合经营，走向多元化，向金融、房地产等高收益领域渗透，成为新的“大而全”式的企业。

自2000年“三年行动计划”开始的一轮国资改革，则是强调了国企的专业化，以“聚焦主业”来“做强”，以政府基金推动新领域的扩张，开始实质推动国资由“资产化”向“资本化”的转变，而新一轮国资国企改革则是“资本化”的全面转型和实质性的深化。国资委主任张玉卓在今年两会期间表示，“十五五”时期，进一步深化改革，目标就是增强核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有企业和国有资本。要在三个方面取得新突破：推动国有资本“三个集中”；提升中央企业活力效率；提升监管有效性。如果说上一轮国资国企改革聚焦在企业内部的整合和取舍，那么新一轮国资国企改革则更多在国有经济“一盘大棋”之下的国资体系的调整和整合。

这意味着，新一轮国资改革需要更进一步，通过国资资本化的升级和重构的“三集中”，实现国有经济的系统性重新布局。此前“有进有退”的方式，重在避免国企的“无序扩张”，那么新一轮国资改革则更加强调了国企的“专业化”和“功能化”。特别是目前透露出的有关“三集中”的量化指标要求，意味着“管资本”的全面深化，或者说是升级版的“管资本”。和此前有关“回归主业”的弹性要求相比，此轮方案有了一些硬性的量化目标，例如：2029年前央企88%以上营收归集到20个重点行业；国有资本三大核心领域集聚占比≥70%；战略性新兴产业营收占比≥30%；以及市值考核权重的要求、分红要求等都意味着“管资本”的全面落地。定性指标方面，体制机制建设、企业制度建设、监管改善等都围绕“做强做优”进行。如一些分析所言，这轮改革真正考验的，不只是央国企有没有制度、有没有流程、有没有改革台账，而是这些制度和流程能不能帮助企业形成更高质量的判断。这其实提高了新阶段“管资本”的能力要求，也是“十五五”期间国资改革的要点所在。

就此而言，新一轮改革可以被理解为两个层面，一是围绕国有经济重新布局的国资平台化；二是围绕价值提升的国企的功能化和专业化。这实际上也在不断向安邦智库（ANBOUND）曾经多次提到的以“共同基金”推动国资“管资本”的思路靠拢。通过国资平台的资本运用实现国资的重新布局和结构优化，实现“三集中”；而在国企层面则以“集中”后的实力增强和专业化经营、功能提升来实现价值提升和资产增值。不仅中央层面如此，在地方层面恐怕更是如此。中央层面目前已设立了多个投资平台，承担“主权投资基金”的角色，如中投、国新，以及诚通等战略型投资平台；而地方同样在推动政府融资平台的转化。当然，在地方化债压力之下，地方层面的国资平台面临转型的困难更大，一方面更加迫切地需要建立投资能力；另一方面需要承担化解地方政府债务的压力。央国企层面，相关的压力和挑战更在于聚焦主业之后，投资效率的提升和释放。这对于国资而言，是新的模式建立和国有经济布局的新挑战；对国企而言，这是告别旧模式、拥抱新机遇的关键期。

需要强调的是，中国经济在经历了“土地经济”推动的快速发展时期之后，正在全面走入“股权经济”的一个新的周期。如安邦智库一位资深研究人员曾经强调的，这不是某一领域、某一地方的转变，而是全面的市场趋势的转变。这样背景之下的新一轮国资国企改革，当然需要把握这一趋势，适应资本化、证券化的新变化，全面升级“管资本”的能力。

最终分析结论：

种种迹象显示，新一轮国资国企改革正逐渐拉开帷幕。这一轮改革其实延续此前有关“管资本”的要求，但在新的形势和变化之下，其重点在于国有经济格局的战略调整。这意味着“管资本”的全面升级和系统性重构，以实现“十五五”规划中高质量发展和新质生产力建设的目标。（WHX）