来源：安邦智库(ANBOUND)

7月22日，海南公布2026年上半年经济数据。全省地区生产总值3813.45亿元，同比增长2.0%，明显低于全国4.7%的增速，也远低于年初提出的6%左右目标。分产业看，第一产业增长3.9%，第二产业下降2.4%，第三产业只增长2.5%。海南上半年的经济增长，罕见的主要由第一产业支撑，工业出现收缩，服务业也没有表现出一个自由贸易港应有的活力。

这样的结果是值得重视的。

2025年12月，海南自由贸易港正式启动全岛封关运作。按照通常理解，封关运作叠加零关税、低税率、贸易投资便利化等政策，应该成为新一轮增长的强刺激。但半年过去，政策热度与经济增速之间出现明显落差。这说明，海南当前面对的已经不只是经济增速的短期波动，政策投入、政策预期与实际经济结果之间，已经出现了明显的落差。由此需要重新思考的一个更基本的问题是：海南自由贸易港政策为什么没有带来原本预期中的“改天换地”？

2020年发布的《海南自由贸易港建设总体方案》提出，到2025年，海南要初步建立以贸易和投资自由便利为重点的政策制度体系，营商环境总体达到国内一流水平，市场主体大幅增长，产业竞争力显著提升，经济发展质量和效益明显改善。现在回头看，制度框架确实搭起来了，一些局部指标也相当亮眼。封关以来截至今年5月底，海南离岛免税销售额超过200亿元，同比增长两成左右；“零关税”进口货物金额同比增长1.2倍；今年前5个月，集装箱吞吐量同比增长53.9%。

问题是，这些指标证明政策开始产生作用，却不能证明政策已经转化为全岛生产力。免税销售、进口货物和港口吞吐量，更多反映流量、通道和政策型业务的增长。如果没有形成稳定的本地产业链，没有带动企业投资、技术进步、居民收入和市场需求，就很难成为支撑全省经济的长期力量。海南上半年第二产业下降、第三产业低增长，恰恰说明政策红利仍停留在少数领域，还没有形成广泛的乘数效应。换句话说，海南并不缺政策，也不是完全没有政策效果。真正的问题是，政策形成的局部流量，并没有顺利转化为全岛性的生产力增长。

事实上，安邦智库（ANBOUND）首席教授陈功先生在海南自贸港政策推出之初，就对其效果作出过非常明确的判断。陈功先生当时认为，“海南自贸区的政策对海南经济的影响不容乐观”。当时这种判断与外界普遍存在的乐观预期明显不同，甚至还引发过争论。现在结合海南的实际经济表现再回头看，当初的差异化判断已经有了阶段性的现实对照。

值得注意的是，陈功先生当初提出这一判断，并不是认为所有自贸区政策都没有效用，而是认为寄望一个自贸区政策来“改天换地”的想法是不正确的。事实上，政策从来不是在真空中发挥作用的，一项政策过去有效，不等于今天仍然有效；在一个地方有效，也不等于换一个地方照搬也会有效。从事政策研究的人一定要知道，环境与背景的影响很大，一切都是有条件的。离开具体的经济环境、市场需求和产业基础，单独讨论政策本身的力度，很容易高估政策的实际效果。

过去中国处于高速增长阶段，总需求存在着支撑，市场不断扩张，工业化、城镇化和房地产都在快速推进。一个新区、开发区或者特殊政策区一旦获得税收、土地、贸易和审批优势后，资本、企业和人口自然会向这里集中。政策只需要打开一个口子，后面的市场力量就可能迅速放大。过去这种政策一旦给出，确实可以“改天换地”，成效就可能很明显。这种情况的出现，原因不完全在于政策有多么的特殊，而在于当时中国市场处于高增长阶段，社会上存在大量等待释放的投资、消费和发展需求。所以才会出现政策一旦放出，原有的市场力量便会迅速跟进。

今天的经济背景已经截然不同。

中国经济进入中低增长阶段，内需偏弱，房地产下行，地方财政和企业投资能力都受到约束。全国各地都在争夺有限的资本、项目、人才和消费。在这种情况下，再给一个地区优惠政策，很多时候只是把原有业务从别处搬过来，或者进行注册、结算和贸易路径的重新安排。总量没有明显扩大，生产效率也没有明显提高，政策效果自然会出现衰减。2025年海南固定资产投资下降16.5%，即使社会消费品零售总额增长5.0%，也没有转化为更强的产业扩张和持续投资。

所以，不能把海南的问题简单归结为政策力度还不够，更不能继续寄望于增加几项优惠、再造几个园区、再引进一批注册企业。如果大的经济环境和市场条件没有改变，继续增加优惠政策，可能只是做大注册数量、贸易额和项目签约金额，未必能够提高海南的实际生产能力。政策是否有效，最终还是要看它有没有真正提高生产力。

此外，还有一点值得注意的是，开放并不只是商品免税，也不只是办展会、做跨境贸易以及游客数量的增长。按照陈功先生的判断，越是全面的开放，越有助于生产力的释放。海南的问题，不只是有没有开放，更要看开放是否足够全面。真正的自由贸易港，需要资本、技术、人才、数据、物流和专业服务按照市场规律高效流动，需要企业面对国际市场竞争，也需要制度与国际高标准经贸规则真正接轨。

《总体方案》把贸易、投资、跨境资金、人员、运输和数据流动列为核心内容，并把形成成熟制度体系的时间节点放在2035年。这说明海南仍处在制度建设和开放试验阶段，离生产要素的全面释放还有距离。封关运作是重要的制度节点，但并不意味着真正的全面开放已经完成。

海南过去几年的发展，更多集中在旅游、免税、房地产以及若干政策性产业上。这些行业能够形成局部繁荣，但抗周期能力和产业带动力有限。旅游人数增加，不等于人均消费和本地收入同步提高。免税销售增长，也可能伴随消费从境外或内地其他地区向海南转移。港口吞吐量增长，如果货物只是经过海南，留在本地的增加值也很有限。海南要看的不能只是“流量有多大”，还要看流量经过以后，留下了多少企业利润、居民收入、技术能力和财政收入。

从这个角度看，2026年上半年的低增长并不意外。它更像是对早期乐观叙事的一次现实校验。自由贸易港政策能够创造机会，但不会自动创造产业，自动创造项目。政策能够降低部分交易成本，但不能替代企业家、技术、市场和完整供应链。现实更接近安邦当初的判断，即寄望一项区域政策直接改变海南的发展命运，这是缺少了对时代背景和政策条件的基本认知。

陈功先生认为，海南下一步真正需要调整的，是生产力释放的方向。政策的有效性取决于生产力能否提高，生产力的提高又取决于真正的开放。如果生产力的释放出现问题，就要及时调整方向。海南的未来能走到哪一步，当然取决于开放能够做到什么程度，但更取决于地方政府在经济发展和产业发展方面的作为。

未来评价海南自贸港，也要换一套指标。企业注册数量、项目签约金额、游客人数和港口吞吐量当然重要，但更重要的是劳动生产率有没有提高，民间投资有没有增长，居民收入有没有改善，本地产业链有没有延长，财政收入能否持续。只要这些指标没有发生根本变化，海南的政策故事即便再宏大，也很难转化为经济现实。

最终分析结论：

海南今年上半年2.0%的增长，阶段性印证了安邦早期的判断：寄望一项自贸港政策“改天换地”，忽视了经济环境和政策条件的变化。过去有效的政策，在中低增长阶段也可能失效。海南的未来取决于能否扩大真正、全面的开放，并及时调整生产力的释放方向，积极推进产业和社会发展水平。（YXT）