来源：安邦智库(ANBOUND)

随着上半年经济数据的陆续公布，上半年中国经济分化的态势也愈发清晰，消费、投资等内需持续分化，服务消费、高科技投资仍维持高增长；而商品消费、传统领域投资则持续低迷。在下半年，经济走向如何，政策端如何用力成为市场关注的焦点。在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，下半年避免经济持续分化而断裂，将是政策重点。在市场端高科技领域“求进”愿望仍然迫切的情况下，政策上仍需要逆周期和跨周期政策的结合。特别是在货币政策效能出现边际递减，信用扩张面临需求边界的情况下，财政政策需采取“积极”的基调，以在跨周期的结构性调整中发挥更大的作用。

当然，近年来在房地产市场承压和地方“化债”背景下，财政政策虽然强调“更加积极”，但实际上面临“入不敷出”的窘困局面。正因如此，安邦智库的研究人员曾指出，财政政策的重心在于收入端，以保障收入、开拓财源为主。如此才能对支出提供保障。从今年上半年的情况来看，在一般公共预算方面，去年以来收入端持续放缓的情况有所改善，而支出端仍然面临扩张乏力的局面。

根据财政部的数据，今年上半年，全国一般公共预算收入121047亿元，同比增长4.7%。其中，全国税收收入97865亿元，同比增长5.3%；非税收入23182亿元，同比增长2.3%。分中央和地方看，中央一般公共预算收入52240亿元，同比增长7.5%；地方一般公共预算本级收入68807亿元，同比增长2.7%。一方面，一般预算收入，以及其中的税收收入增速持续回升，反映了经济恢复情况下，财政收入持续增长。特别是作为“真金白银”的税收收入，持续增长，财政收入的提高奠定了稳定的基础。特别是反映经济活动的增值税达到6%的增速，给财政收入增长和积极财政政策实施打下良好基础。当然，地方一般预算收入仍然在2.7%的较低位置，比中央一般预算收入增速有较大差距。地方的经常性财政收入仍然面临一定压力，体现了地方税收工具缺乏的长期矛盾。

地方一般预算收入乏力的情况下，中央转移支付可以被视为地方财政收入稳定的一大保障。当然，这也导致地方财政收入的自给能力不断下滑，意味着财政自主需要“看中央的眼色”。此前，有媒体报道，2026年一季度所有省份财政自给率低于100%，无一省实现财政自平衡。对此，财政部专门进行了解释，其表示，由于地方一般公共预算收入只是支出的来源之一，财政自给率低于100%是常态。尽管地方财政自给率低于100%，但中央财政加大了对地方的转移支付力度，地方财政可以实现收支平衡。今年财政预算，安排中央对地方转移支付10.42万亿元，资金规模连续四年保持在10万亿元以上。下达均衡性转移支付2.83万亿元，比上年增长3.7%。

当然，此前有一些说法，认为地方在事权上承担了过多责任，导致财权不匹配，需要地方相应的“卸担子”。那么，无论是央地权责的调整，还是税收制度的改革，为地方增收节支，可以说是积极财政政策得以实施的一大前提。实际上，此前有财政部门前负责人曾谈到，在地方财政收入扩张困难的情况下，可能上收部分地方责任，减轻地方支出责任。那么，未来这方面恐怕不是“放权”“放钱”的情况，而是财政“收权”。实施积极财政政策的主角也会向中央集中。

在收入增速持续恢复的情况下，一般预算支出方面，仍然维持较低的增速。今年上半年全国一般公共预算支出约14.3万亿元，同比增长1.5%。上半年民生领域支出增速较快，社会保障和就业、卫生健康支出同比增长分别为7.6%和10.8%。而债务利息支出增速仍然在4.5%的较高位置上。中央一般公共预算本级支出21218亿元，同比增长6.5%；地方一般公共预算支出122111亿元，同比增长0.6%。从中央和地方分别来看，实际上收支增速基本同步，中央财政收支增长都较快，而地方都较慢。这实际上意味着，一般公共预算财政支出的快与慢，并不取决于支出的必要性，更取决于收入端。这方面，有一定的时间差，但整体态势并没有完全摆脱收支紧张的局面。特别是地方受到的影响更大。保障基本运行，就地方而言，仍面临较大压力。一定程度上来看，中央发力的作用其实被地方“乏力”而抵消。下半年积极财政政策能否落实，重点还是在收入端。

实际上，一般预算收支情况有所好转，但政府性基金预算情况仍然在继续恶化，一定程度上影响了广义财政收支的稳定。上半年，全国政府性基金预算收入15244亿元，同比下降21.6%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入2397亿元，同比增长10.3%；地方政府性基金预算本级收入12847亿元，同比下降25.6%，其中，国有土地使用权出让收入9778亿元，同比下降31.5%。支出方面，上半年，全国政府性基金预算支出38705亿元，同比下降16.4%。分中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出2239亿元，同比下降64.5%；地方政府性基金预算支出36466亿元，同比下降8.8%，其中，国有土地使用权出让收入相关支出17105亿元，同比下降17%。

从这里可以看到，在土地收入锐减的情况下，政府性基金收支仍在持续下滑，而且收入端下滑的速度更快。因而，如安邦智库的研究人员此前所谈到的，今年财政赤字的扩大，其实并非支出增长，更主要的因素是收入萎缩。与此同时，虽然地方土地出让“遇冷”，但相关的支出仍然保持惯性，一方面相关的存量项目仍然在进行；另一方面，在“保增长”的要求下，一些新的项目也陆续开展。这样的结果，就是土地方面，在出让锐减的情况下，支出没有相应减少，而出现地方政府仍然在“贴钱”土地市场。这个差距上半年已经超过7000亿元。这使得土地在财政中的角色出现逆转。换句话说，在进入“后土地经济”时代，地方政府目前不仅没能在土地市场“赚钱”，反而在“亏钱”。收入端的下滑，实际上制约了上半年积极财政政策的落实，从经济数据中可以看到，上半年房地产投资和基建投资都持续下滑，原因即在于此。

整体来看，今年上半年广义财政（全国一般公共预算和全国政府性基金预算）收入约13.6万亿元，同比增长约1%。广义财政支出约18.2万亿元，略有下滑。虽然从规模来看，已是前所未有，但增长乏力意味着对经济增长的贡献仍然低迷。上半年广义财政实现“赤字”约4.6万亿元，主要靠政府债务融资支撑。今年上半年政府债券净融资达到6.44万亿元。

从预算进度来看，今年全年广义财政支出规模预计为41.9万亿元。而今年上半年广义财政实际支出约18.2万亿元，若能够完成全年预算，下半年广义财政支出规模将达到23.7万亿元，与去年同期相比将出现明显增长。不过，如果收入端，特别是土地收入没有明显改善，恐怕难以完成全年的预算支出任务。就此而言，在维持财政收支平衡和地方财政正常运转的情况下，积极财政政策一方面需要财源的稳定，另一方面离不开金融的支持。财政更为迫切的问题是为地方财政找到稳定的财政收入来源，以弥补土地收入下降导致的巨大缺口。金融债务能弥补一时，但不能持续。在支出方面，下半年仍然是“紧平衡”之下，围绕提高财政资金使用效率做文章。

最终分析结论：

从上半年财政运行情况来看，在税收持续恢复的情况下，政府基金收入因土地收入下滑而持续大幅下降。这使得广义财政收支仍然面临“紧平衡”的状态。在这种局面下，下半年落实积极财政政策，仍需要在收入端做文章，维持财政收支稳定和平衡，实际上比依靠债务融资扩大支出更为重要。（WHX）