地方政策追踪与观察 2025-07-15
地方政策追踪与观察 2025-07-15
改革开放初期，南粤大地外资企业、乡镇企业如雨后春笋般涌现，村镇工业园遍地开花，推动珠三角城市加速迈进工业化。伴随着时代的变迁，原有的工业化转型陷入瓶颈，“广东四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年间，中山陷入“下降的10年”，GDP总量排名下滑，工业投资总额跌落。不仅如此，中山还因治水不利，成为2021年中央环保督察通报的负面案例。
曾带动中山经济腾飞的11.2万亩村镇工业园，因结构欠优、环境脏乱、产业低端、安全隐患突出，变成了困住城市发展的“死结”。2012年至2021年，中山GDP总量排名从全省第五名大幅下滑，GDP增速在2019年跌至1.1%。
经济失速的背后是工业失速。中山以工业立市，但这十年间，中山工业投资总额不增反降，从2012年的307.4亿元跌至2021年的288.9亿元，占固定资产投资总额比重由超三成跌至不足两成。并且，在中山最需要转型的关键时期，财政困难又成了中山市产业转型的“紧箍咒”。
不过，自2022年中山市启动村镇低效工业园改造升级(“工改”)以来，通过系统性创新破解土地瓶颈，累计拆除整理低效工业用地超4.8万亩，新招引企业超1000家，带动本土企业增资扩产超800家，新增投资近1900亿元。其成功经验可总结为以下四大核心策略：
第一、改革政策与流程，激活市场主体活力。中山市发力破除政策壁垒，先后清理了113项限制性政策，出台86项新规，下调厂房自持比例(51%→20%)、放宽限高(50米→70米)、提升容积率(3.5→4.0)，并创新分割销售、税收优惠等机制。中山市还大力推动解决历史土地遗留问题，如莎丽科技通过“三旧”政策完善用地手续，实现增资扩产。
在审批与资金保障方面，中山市建立了“拿地即动工”机制：通过预受理、集中审批，将项目批复时间从20天压缩至3天(如神湾镇诚艺项目半小时完成土地证、施工证审批)；
中山市还设立了“工改贷”资金池，15家银行开发33款金融产品，发放贷款贴息2377万元，提供风险补偿金5000万元，撬动社会资本近200亿元。
第二、构筑利益平衡机制，凝聚改造共识。中山市以机制化保障村集体收益长效化，采取“产权物业+货币补偿”模式，保障村集体长期持有物业(如五桂山桂南村获6万平方米厂房及360万元/年兜底租金)，改造后集体物业价值普遍提升6–10倍，2023年农村居民人均可支配收入达4.6万元(全省第2)，城乡居民收入比缩小至1.42：1。
在企业权益保障方面，中山市通过“算账模式”直观展示改造收益(如黄圃镇大岑村村民收益提升3–6倍)，清退长租期、低租金地块时依法化解纠纷。
第三、创新改造模式，破解土地整合难题。针对碎片化土地权属和低效用地问题，中山市创新推出多种改造模式，以多元模式应对复杂权属：“生产不停+分期供地”：企业分阶段改造，保障生产连续性(如意万仕公司通过“建一拆一”实现年产值超6亿元)；“单一主体归宗+连片奖励”：整合分散地块形成连片产业空间(如小榄镇永宁工业大道项目)；
“商住改工”政策：推动近万亩商住用地转为工业用地，优化土地功能。
中山市通过连片开发提升规模效应，先后打造千亩以上连片项目2个、百亩以上84个，十大万亩级现代主题产业园整备土地超3.2万亩，容积率从0.6提升至3.0以上，土地效能倍增。
第四、构建集中治污模式，改善地方环境。针对传统产业造成的污染问题，中山提出了“环保共性产业园”模式，通过将同一产业或同一地区企业的某些特定产污环节聚集，实现集中治污，解决单个企业环保设施投入不足、治理效率低下等问题。数据显示，中山拆除违建和危旧厂房501宗，2024年低效工业园发生火灾相比2021年下降近30%，超2500家污染企业将实现“园区集聚、统一治污、产业提升”，通过源头治污推动城镇建成区基本消除黑臭河涌。
地方主政官员表示，环境的改善对于招商引资的助益作用十分显著，比如小榄镇，过去镇上从没有招引过10亿元以上的企业，而“工改”之后，一口气就来了3家。
中山“工改”以模式创新破局、政策松绑赋能、产业精准导入、利益共享筑基，不仅破解了土地开发强度近40%的困局，更探索出制造业城市存量更新的系统路径。其经验核心在于：以空间革命驱动产业革命，以政策改革激活全域动能，为粤港澳大湾区高质量发展提供了可复制的实践范本。(ZC)
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