地方政策追踪与观察 2025-11-18
地方政策追踪与观察 2025-11-18
在近期发布的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议中，党中央明确提到“大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。实际上，2019年底，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。经过近几年的探索实践，各地陆续形成了一批具有示范意义的经验案例。从这些案例来看，围绕体制机制构建、审批流程优化、投融资体系完善、多主体协同参与以及零星用地精细化治理等方向发力，能够显著提升城市更新的整体成效。
其一是重视法律与制度，形成完善的治理体系。2021年，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》及相关细则文件出台，这是北京城市更新政策的创新发端；2023年，《北京市城市更新条例》实施，作为地方性法规，为城市更新提供保障。目前，北京市已形成以《北京市城市更新条例》为基础、各类型项目实施办法为依托、小切口微改革的配套细则为支撑的政策体系，共计69项。浙江、江西、苏州、厦门等地也在省市层面探索城市更新立法，将资金统筹、标准支持、土地利用、税收优惠、后期运营等成熟做法上升为制度安排，实现以法治化方式保障城市更新的持续推进。
其二是优化审批流程，统筹新老标准一致性。针对历史遗留问题多、审批手续难办、老建筑难满足新消防标准等问题，南通市创新性建立“分类施策+安全补偿”核心机制，将城市更新项目划分为建筑修缮、局部改造、整体改造等类型，实行“分类施策、从旧兼从新”原则，有效解决因规范更迭导致的审批无据、标准不一问题。例如，对无法满足现行防火间距、消防车道、疏散宽度要求的项目，允许通过提高构件耐火极限、加设独立防火墙、优化疏散路径等方式实现安全补偿，不仅推动历史建筑改造顺利落地，也在保护城镇肌理的基础上兼顾现代安全性。
其三是丰富投融资渠道，为城市更新提供坚实资金支撑。长治市针对更新项目普遍面临的资金瓶颈，成立政策研判专班，搭建“项目储备—对上衔接—落地跟踪”的闭环机制，紧扣一般和专项转移支付、中央预算内资金、中长期国债和地方政府专项债等方向，科学谋划燃气管网建设、城市更新改造等重点项目，让城市更新“有米下锅”。与此同时，该市通过盘活闲置厂房、土地等国有资产资源，构建“投融资+建设+运营”一体化平台，并与政策性银行和商业银行建立战略合作，实现存量资产盘活与新增建设资金筹措的双向增强。
其四是重视社会力量，多种主体的参与带来更多可能。针对老旧工业区土地权属复杂的问题，常熟市推动多业主联合自主更新老旧工业区。该地在市级层面出台操作办法，鼓励在经批准的老旧工业区更新改造区域内，由两家或以上土地权属单位组成联合体，打破权属界限开展产业用地自主更新，明确更新改造单元划定、自主更新实施方案申报等流程。项目竣工验收后，联合体按照实施方案约定的宗地和房产分割协议，明确各自土地使用权和房屋所有权，按共用宗地方式分割办理不动产权证。有关负责人指出，更新后仅两家企业的厂房租金，就几乎达到了该地块原来27家企业2020年的所有税收。
最后是聚焦零星用地，在微更新中打造“精致城市”。威海市跳出传统大拆大建式改造逻辑，在“小尺度”、“微改造”方面下绣花针功夫。针对游客量暴涨后出现的停车难、如厕难、保洁难、游客过于集中于一条街等问题，采用针灸式、微更新手法，盘活利用街区周边闲置用地，增加了综合服务驿站3处、停车位694个。同时，通过“小街区、密路网”模式打通局部堵点，在街区内部规划布局若干咖啡馆、酒吧、烘焙坊等活力节点，既有效分散了主街人流压力，又带动了区域更新发展。
总的来看，当前我国城市更新在顶层设计逐步完善、制度框架日益健全的背景下，正在从政策倡导向体系化推进转变。从法治化制度化到流程创新与分类施策，从统筹资金渠道到多方协作以及微更新，各地不断形成可复制、可推广的新经验，其共同特征是更加注重存量优化、精细治理与可持续运营。随着未来“十五五”规划和新一轮城市发展战略全面推进，城市更新将成为推动城市功能再造、提升居民生活品质、促进经济活力释放的重要抓手，也将成为各地实现高质量发展的重要增长极。（PMS）
