地方政策追踪与观察 2025-12-09
地方政策追踪与观察 2025-12-09
地方政府专项债作为落实积极财政政策的重要工具，在扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着不可替代的作用。2024年底，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，推出专项债券项目“自审自发”试点改革，将项目审核权限下放到部分管理基础好的省份，标志着专项债管理进入新阶段。这一改革既带来提升资金使用效率的机遇，也伴随着诸多挑战，各地在实践探索中已积累一些有益经验。
一是项目质量把控与审核效率的平衡难题。专项债“自审自发”试点面临的首要问题是如何在提高审核效率的同时确保项目质量。审核权限下放后，省级政府承担更大的主体责任，但部分地区项目前期工作深度不足，可行性研究不充分，导致部分专项债项目质量不高，甚至出现资金闲置或被挪用的情况。对此，福建省在探索中建立全省统一滚动项目清单，将审核频次由以往每年2-3次增加到每季度1次，实现项目申报常态化，同时实行“一次审核管全程”，对纳入清单的项目在国家政策未变情况下无需重新申报，提升审核效率。广东省水利部门探索出项目打包申报模式，将有收益项目与公益性项目“肥瘦搭配”，使项目整体收益能覆盖融资成本，提高项目通过率。这些经验也表明，建立完善的项目储备库和分级管理机制，强化前期论证和动态审核，是平衡效率与质量的关键。
二是融资收益平衡与风险防控的问题。专项债项目自身收益不足、融资平衡难是各地普遍面临的突出问题。按照现行要求，项目收益与还本付息比例需大于1.2倍，但一些项目申报时预期收益过高，实际运营中受市场环境变化等因素影响，实际收益远低于预期，导致偿债压力增大。针对这一问题，湖南省建立专项债券偿债备付金制度，用于后续年度专项债券还本付息，对于收入未达预期的项目，允许通过处置项目资产、合法合规调配本地区其他预算资金予以补充。浙江省明确专项债项目融资收益平衡，从“项目自求平衡”放宽至“区域平衡”的原则，对需通过财政补助等方式实现平衡的项目，严格论证区域平衡能力。这些措施在坚持风险防控底线思维的同时，适当放宽平衡要求，为收益有限但具有重要社会效益的项目提供融资通道。
三是资金支出效率与项目进度的管理问题。专项债资金支出进度慢、使用效率低是影响政策效果的另一大难题。部分项目因气候影响、征地拆迁问题、审批时间较长等客观因素，难以在要求时间内完成资金支出，导致债券资金闲置。福建省通过建立穿透式监测系统，实时监测资金拨付使用进度，并对支出进度落后的地区实施约谈机制，将支出情况与新增债务限额分配挂钩，有效加快支出进度。湖南省明确规定，专项债资金下达后6个月仍未实际支出的，原则上按程序调整用于其他项目；12个月仍未实际支出的，原则上由省财政厅收回并分配至其他地区。这些强化资金调度和动态调整的措施，确保专项债资金能够“早发行、早使用、早见效”。
四是全生命周期绩效管理与资产管理体系尚未有效建立。当前，各地虽已建立专项债项目绩效考核制度，但在全过程绩效管理方面仍较为薄弱，特别是在投后管理和资产价值最大化方面存在短板。福建省在全国率先出台《政府专项债券投后管理暂行办法》，围绕加强专项债“借用管还”全生命周期的数字化管理，组织开展投后管理情况自查、互查、抽查，确保数据完整准确。广东省则注重专项债券资金与市场化融资工具相结合，对专项债支持的基建项目，在退出环节综合考量出售、资产证券化和基础设施REITs等交易方式，以实现资产价值最大化。这些探索表明，建立覆盖项目投融资、运营、维护阶段的全生命周期资产管理体系，是提升专项债资金使用效益的关键所在。
五是社会资本撬动与投资效益的提升问题。专项债项目未能有效撬动社会资本参与，是影响其投资效益的重要瓶颈。数据显示，在部分地区的专项债项目中，政府投资占绝对主导，很少吸引民营资本参与，未能有效发挥政府投资的放大效应。为破解这一难题，各地正积极探索扩大民营资本参与专项债项目的有效路径。福建省通过组合使用专项债资金和社会资本的项目，在银行设立监管账户，设定收益与风险分配机制，明确优先和次级的分层情况，为社会资本参与提供制度保障。广东省则通过提高专项债用作项目资本金的比例，降低项目融资成本，扩大融资渠道，增强对社会资本的吸引力。这些举措旨在充分发挥政府资金“四两拨千斤”的撬动作用，形成政府与市场协同发力的良性循环。
六是监督机制与风险防控体系的完善需求。“自审自发”试点下，监督机制不健全和风险防控体系薄弱是需要特别关注的问题。专项债的纵向监管链条贯穿中央、省、市、县四个层级，自上而下的监管体系可能存在效率缺失，而对专项债资金使用的动态监管手段仍不够完备。针对这些隐患，湖南省构建“发改牵头管项目、财政牵头管资金、部门牵头管行业”的工作机制，实行“两上两下流程、三方联合审核、四库滚动管理”，覆盖“借用管还”全生命周期。多地还积极探索市场监督和社会监督机制，如福建省严格落实政府债务信息披露要求，指定专人负责政府债务信息公开工作，按要求向社会公开政府债务情况，自觉接受社会监督。这些措施强化权责对等原则，确保“自审自发”不放任自流。
总体而言，专项债“自审自发”试点改革在提升债券发行和使用效率方面取得一些成效，但也面临项目质量管控、资金使用效率、风险管理、收益平衡、社会资本撬动和全过程监管等方面的挑战。各试点地区结合实际情况，探索出联合审核机制、动态监控调度、全生命周期风险防控、收益模式创新、多元化合作和绩效管理等路径。随着改革深入推进，需要进一步优化权责划分、强化风险防控、扩大社会参与，确保专项债“自审自发”改革持续发挥积极作用。（YXT）
