地方政策追踪与观察 2025-12-16
地方政策追踪与观察 2025-12-16
当前，我国城镇化率已突破67%，城市发展从增量扩张转向存量提质已成为主流趋势，自然资源部此前审议通过的《城市存量空间盘活优化规划指南》为各地提供指引。面对土地资源紧约束、低效空间闲置与民生需求升级的多重压力，各地以城市更新为契机，探索存量空间盘活优化的多元化路径。然而，实践中仍存在权责协调难、资金平衡压力大、历史文脉保护与功能升级矛盾等挑战，需通过制度创新、技术支撑与多元协同破题突围。
一是以规划引领与精准体检为基础，明确存量空间盘活方向。各地逐步建立“先体检、后更新”机制，通过城市体检识别民生短板与低效区域，作为更新优先级划分的依据。例如，衢州、广州一体化推进城市体检与更新行动，以体检找短板、以更新补短板，实现评估、行动、考核的闭环管理。自然资源部《指南》要求将存量盘活贯穿于国土空间规划“五级三类”体系，强化目标分层传导与动态维护机制。但部分城市体检指标与更新行动衔接不足，如公共服务设施覆盖率与实际社区需求错位，导致规划落地效果打折扣。未来需加强发现问题、更新解决、效果评估的管理，并通过弹性规划适应市场不确定性，例如宁波划定工业控制线引导产业集聚，同时探索负面清单管控，增强规划的适应性。
二是以政策创新破除制度壁垒，激活低效用地与存量建筑潜能。存量空间盘活涉及土地性质变更、功能转换等难题，多地通过弹性供地、协议出让、用途转换负面清单等政策打通堵点。例如，深圳修订非居住房屋改建保障性租赁住房政策，下放审批权限至区政府，支持商业办公建筑通过室内改造增加使用空间。重庆允许存量商业办公用地合理转换用途，并探索2.5级临时利用模式。浙江省提出“功能转换盘地”模式，明确5年内不改变用地主体的过渡期政策。不过，此类政策多局限于试点地区，缺乏普适性细则，尤其因历史遗留权属复杂、跨部门审批繁琐，导致项目推进缓慢。需进一步简化流程，建立自然资源、住建、消防等部门联审机制，并扩大“放管服”改革覆盖面，避免因审批碎片化拖慢更新节奏。
三是以文化传承与空间重塑相结合，推动历史区域活态更新。针对工业遗存、历史街区等特殊资源，各地坚持“留改拆”并举，通过微改造植入新功能。天津第一机床总厂保留工业风貌，将老设备转化为景观符号，转型为融合科创与文化的“津一·ParK”园区。常熟将70年历史的粮储库改造为云裳小镇客厅，通过直播电商激活传统产业。浙江省行动方案明确提出通过“空间优化拓地”模式实现片区整合与功能升级。但一些地区也存在过度商业化倾向，如部分历史街区改造后同质化严重，削弱本土文化特色，或因保护标准僵化导致空间利用效率低下。需在设计中更强调“绣花功夫”，例如北京首钢园平衡工业符号与现代功能，避免“保护性闲置”。同时探索容积率奖励等激励政策，对保留历史建筑给予面积补偿，实现文化价值与经济收益双赢。
四是以民生需求为导向，补齐公共服务短板，构建全龄友好空间。存量空间优化需直面群众急难愁盼，通过完善社区服务提升宜居性。住建部制定完整社区建设项目清单，如天津、成都增补养老、托育、停车设施，并通过“群众事群众议”机制凝聚共识。浙江省设定社区公共服务设施步行15分钟覆盖率目标，到2030年杭州、宁波等城市需提升至88%以上。上海蟠龙天地在城中村改造中植入嵌入式服务设施，实现“高质量发展+高品质生活”双提升。然而，老旧小区改造仍面临资金筹措难、居民共识不足等问题，部分项目重硬件轻服务，如加装电梯后缺乏运维资金，导致设施闲置。需强化居民参与机制，推广浙江“社区党委牵头三端协同”、广州“人大代表双评”等模式，同时通过财政贴息、专项债等工具扩大资金渠道，确保公益性与可持续性并重。
五是以市场化运作为核心，健全可持续投融资机制。破解资金瓶颈需推动政府引导和市场运作，拓宽专项债、REITs、社会资本等渠道。浙江鼓励利用专项债收购闲置土地，并探索资产组合供应模式，吸引社会资金参与片区开发。北京发行基础设施REITs反哺产业园更新。重庆通过“肥瘦搭配”整合项目收益，降低市场主体投资风险。但现阶段仍过度依赖财政投入，社会资本因回报周期长、收益不明而观望较多，尤其保障性住房改建项目收益率低，市场主体参与意愿不足。需创新金融工具，如深圳设立城市更新专项贷款品种，浙江支持分阶段缴纳土地价款，同时防范地方政府隐性债务风险，通过收益共享模式增强项目现金流能力。
六是以精细化治理为支撑，推动长效运营与多元共治。存量盘活不仅是空间改造，更是治理能力的考验。宁波推行健康体检和土地管家模式，引入律师、规划师等第三方团队提供全周期服务，从事后治理转向服务前置。上海外滩更新引入责任规划师、建筑师、评估师团队，确保定位精准与经济平衡。浙江要求各地建立容错纠错机制，鼓励基层探索复合利用、工业用地置换等创新。不过，部分项目重建设轻运营，如部分改造后的文创园区因缺乏业态引导而再度空置。需完善社区治理、动态评估等长效机制，通过数字化平台实现“一码管地”与全周期监管，并强化利益平衡机制，例如广州对零星用地归宗改造中明确产权分割规则，避免权属纠纷影响可持续运营。
总体来看，城市存量空间的盘活优化，早已不是简单的“推倒重来”，其是一项考验政府智慧、市场活力和公众参与的精细系统工程。关键在于告别“运动式”的短期思维，真正转向一种尊重城市发展规律、强调功能融合与可持续运营的“内涵式发展”路径。这意味着各地需要更有定力，因地制宜、久久为功，最终才能让这些沉睡的家底不仅焕发新生，更能持续地造福于民，让城市转型真正服务于人的幸福感和获得感。(YXT)
