地方政策追踪与观察 2025-12-16
地方政策追踪与观察 2025-12-16
自2019年底高淳、溧水两区纳入国家城乡融合发展试验区以来，南京以制度创新为核心，聚焦土地、科技、产业、生态、民生等关键领域，探索出一条以城乡要素双向流动为特色的融合发展路径。试验区建设坚持顶层设计与基层实践相结合，通过系统性改革破除体制机制壁垒，推动城乡从“二元分割”转向“协同共生”。截至2025年前三季度，南京市农村居民人均可支配收入达30825元，同比增长4.4%，城乡居民收入比缩小至2.11:1，为超大特大城市推动城乡融合提供了可复制的实践样本。
一是强化顶层设计，构建城乡融合的制度保障体系。南京建立“五个一”制度框架，包括一个统筹方案(《南京市关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》)、一项专项规划(《南京市“十四五”新型城镇化规划》)、一套联席会议机制、一批支持事项清单和年度工作要点，形成目标、规划、政策、考核的闭环管理。市级层面梳理26项重大支持事项，涵盖土地入市、科技转化、生态补偿等领域，并通过联席会议机制协调14个部门协同推进。2024年，溧水区通过“一把手工程”机制将城乡融合工作纳入区政府督办事项，在江苏省乡村振兴实绩考核中获评第一等次，凸显制度统筹的实效性。此外，南京将试验任务纳入高质量发展考核体系，建立季度评估和年度督查的动态调整机制，确保改革方向不偏离、资源整合不碎片。
二是创新土地要素配置，激活农村发展潜能。针对集体经营性建设用地入市难题，溧水、高淳两区探索“就地入市、异地调整入市、宅基地整治入市”等模式，并配套出台收益分配、抵押贷款等政策。高淳区首创“弹性年期入市办法”，明确农民集体为入市主体，将所有地块纳入国土资源“一张图”管理，截至2025年已实现14宗地块入市，面积156亩，出让金达5734万元。溧水区通过“多图合一”系统设置耕地后备资源等10个应用模型，创新“无想院子”闲置资源盘活模式，累计盘活农村集体闲置资产项目130余个，颁发闲置农房使用权流转鉴证书，初步形成“同权同价、流转顺畅”的城乡统一建设用地市场。但历史遗留权属复杂、跨部门审批繁琐等问题仍制约入市效率，需进一步简化流程并扩大试点政策覆盖面。
三是推动科技成果入乡转化，强化农业科技支撑。南京依托国家农高区、农创中心等平台，构建“政产学研用”一体化服务体系。溧水区联合南京农业大学、省农科院设立90多个科研平台，累计转化农业科技成果650多项，2024年技术合同成交额达46亿元。高淳区依托国家现代农业产业园，成立省河蟹产业研究中心和南京固城湖河蟹产业技术研究院，推动螃蟹亩均产量和产值提升50%以上，全产业链产值突破100亿元。此外，南京通过“科金兴农服务日”平台举办40余场专题活动，帮助解决超500个技术难题，农业科技进步贡献率超74%。但科研机构与农民需求衔接不够紧密、成果转化收益分配机制不完善等问题仍存，需进一步优化“技术下乡”利益联结机制。
四是搭建城乡产业协同平台，促进三产融合发展。南京以特色载体为纽带，推动城乡产业链双向延伸。溧水区打造“一区多园”体系，以白马国家农高区为核心联动7个农业园区，培育红色李巷、石臼渔歌等农旅品牌，创成12个省级特色田园乡村。高淳区依托固城湖螃蟹市场构建全产业链，年交易量1500万公斤，成为长三角最大螃蟹原产地交易市场。在江宁区禄口街道，通过“新禄汇”项目盘活低效工业用地，引进企业26家，亩均税收实现两年翻番；石埝村发展“民宿+”临空商旅模式，聚集民宿200余家，2025年累计接待游客330万人次，旅游收入达20亿元。2024年南京休闲农业接待游客超3800万人次，三产融合总产值超450亿元，在中国都市现代农业发展指数中位列全国第三。
五是探索生态产品价值实现，拓宽绿色发展路径。高淳区发布全国首个县域GEP核算标准体系，2019年生态总值达1575亿元，并通过生态资产权益抵押和项目贷的模式，发出全国首单植被综合碳汇价值保险。溧水区开展省级生态产品价值实现机制试点，通过“多图合一”系统规划布局生态廊道，建成20个省级特色田园乡村和332个绿美村庄，农村生活垃圾处理和污水处理实现全覆盖。南京将GDP与GEP双考核机制推广至试验区，推动生态价值核算结果与项目审批、干部考核挂钩，创成国家“两山”实践创新基地和水系连通整治试点。但生态产品市场化交易平台尚未普及，碳汇交易、绿色金融等工具应用不足，需进一步健全价值实现的市场化机制。
六是健全农民持续增收机制，缩小城乡收入差距。南京通过就业扶持、创业孵化、产权改革等多渠道促进农民增收。2025年前三季度农村居民人均可支配收入达30825元，增速快于城镇居民0.5个百分点。高淳区创新“226”分配法，将集体土地入市收益的20%用于村民分红，累计盘活闲置农房1911宗，带动10万农民就业。溧水区通过“多员合一”改革精简乡村服务人员631人，降低年成本553万元，同时在岗人员人均年增收0.9万元。南京还设立“金陵兴村贷”等普惠金融产品，涉农信贷规模达678.4亿元，并推动集体经营性建设用地抵押贷款，2024年村集体经营性收入超200万元的村占比达80%。下一步需重点解决小农户对接大市场难等问题，通过新型经营主体联农带农巩固共富基础。
综上，南京试验区建设以系统集成改革为内核，通过土地、科技、产业、生态、收入的协同创新，初步形成了“要素双向流动、利益共享共赢”的城乡融合模式。其经验表明，超大特大城市需以破除制度壁垒为前提，以赋能基层为关键，在保障农民主体地位的同时激活市场活力，实现城乡从“分割”到“融合”的深刻变革。(YXT)
