地方政策追踪与观察 2026-05-12
地方政策追踪与观察 2026-05-12
在面积不足1800平方公里的中山市，土地开发强度早已超过国际公认警戒线。但过去四年多里，中山累计拆除整理低效工业用地超5.2万亩，建成厂房平均容积率从不足0.6提高到3.0以上，支撑857家本土企业增资扩产、1308家新企业落地，预计带动新增投资近2000亿元；与此同时，2022至2024年耕地总量连续三年净增长，2023、2024年增幅位居全省第一，已划定10.92万亩耕地集中整治区，恢复耕地2.36万亩，形成15个“千亩方”、278个“百亩方”。对于一个土地空间极为有限的制造业城市来说，这样的变化并不简单。
很多地方也在谈“工改”、谈土地整治，但真正难的并不是提出概念，而是如何把土地重新组织起来。中山过去几年的变化，本质上并不只是“整理土地”，而是在重建一套适应存量时代的发展逻辑。
第一，深中协同规划的变化，真正重要的并不是“合作”本身，而是空间治理方式开始改变。过去城市间合作大多停留在招商、项目和交通层面，各自规划、彼此衔接，很少真正进入空间共治阶段。2024年以来，深中两市签署《深入推进深圳—中山规划一体化行动方案》，建立规划联席会议机制，最开始更多还是“对接式”合作，即各做各的规划，再进行协调。
但到了2025年，联席会议明确提出由深圳牵头，两市共同编制深中一体化空间协同规划，意味着逻辑已经发生变化：从“规划对接”转向“规划共编”。与此同时，“三区三线”等关键数据被纳入共享范围，并通过省国土空间规划“一张图”系统实现互通。
这背后真正的变化，在于土地资源开始逐渐摆脱行政边界的限制，转而围绕产业链和功能布局重新配置。过去很多跨市合作之所以推进困难，很大程度上就在于空间规则彼此割裂。而当深圳在翠亨新区马鞍岛的布局、中山在深中经济合作区的定位能够放进同一个规划框架考虑时，原本零散的项目合作才有机会变成系统性产业协同。
第二，中山这轮“工改”真正的核心，并不是拆了多少厂房，而是地方政府逐渐搭建起一套能盘活存量的制度工具。过去很多地方推进旧工业区改造，往往卡在两个地方：审批太慢、资金太难。中山这几年实际上是在同时处理这两个问题。
在制度层面，中山清理了113项旧政策，新出台87项改革措施，将审批步骤从12个压缩至6个，并推出“单一主体归宗＋连片奖励”等模式，对整合30亩以上项目给予最高200元/平方米奖励。目前千亩以上连片项目达到2个、百亩以上85个。相比过去零碎改造，这种方式更强调产业空间的整体重构。
真正值得注意的是金融工具的介入。中山推出银行“工改”融资评价激励、贷款贴息和风险补偿机制，15家银行开发“工改贷”产品33个。截至2025年底，累计帮助超260个改造项目获得资金额度超280亿元、实际投放近190亿元，发放贴息补助4177万元，提供风险补偿金5000万元。
很多地方“工改”推进困难，并不是企业不愿意改，而是现金流根本撑不起长期改造周期。中山实际上是在尝试把土地更新从单纯行政推动，转变为金融、财政和产业共同参与的持续机制。
全域土地综合整治也是类似逻辑。中山编制《耕地保护专项规划（2023—2035年）》，推动零散耕地集中连片，其中“田券”制度尤其关键。它允许资源条件较好的镇街，通过新增耕地指标有偿替代其他镇街完成保护任务。过去耕地保护更像行政任务，现在则开始带有一定市场化调节意味。某种程度上，这也是在用市场方式解决土地资源错配问题。
第三，中山改革能够持续推进，一个重要原因在于省级层面的制度支持开始跟进。《中共广东省委广东省人民政府关于支持中山在参与粤港澳大湾区建设中加快高质量发展的意见》发布之后，中山很多原本地方层面的探索，开始获得更高层级支撑。
例如在深中协同方面，《意见》明确支持深圳、中山深化跨市国土空间规划会商机制；在“工改”方面，提出健全金融支持机制、探索专项债收储“工改”地。目前中山已有9个项目通过土地储备专项债审核，利用债券资金收回用地近2000亩；在全域土地综合整治方面，《意见》也明确支持跨镇域整治和“田券”制度创新。
这类省级支持的意义，并不仅仅是“给政策”。更重要的是，它降低了地方改革过程中面对的制度阻力。很多地方改革推进困难，并不是基层没有动力，而是缺少更高层面的规则授权。中山这几年一个很明显的特点，就是地方探索开始逐渐与省级制度供给形成联动。
总体来看，中山过去几年的变化，并不只是一次普通土地整治，更像是一场围绕存量空间展开的发展方式重构。深中规划协同解决的是空间布局问题，“工改”解决的是产业空间再组织问题，而“田券”、专项债、“工改贷”等工具，则在解决资金和制度支撑问题。
最终结果，是这座面积不足1800平方公里的制造业城市，在存量土地中重新挖出了超过5万亩产业空间，带来了近2000亿元潜在新增投资，也实现了耕地连续三年净增长。对于空间约束越来越强的城市来说，未来真正决定发展上限的，可能已经不再是还能扩张多少土地，而是有没有能力把现有空间重新组织起来。（ZC）
