地方政策追踪与观察 2026-05-26
地方政策追踪与观察 2026-05-26
近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，其中提出“学龄人口流入多的城市政府做好存量学位资源挖潜和整合利用，按需新增学位，巩固提升义务教育阶段随迁子女就读公办学位比例。”值得注意的是，随着出生人口持续波动和城镇化深入推进，我国基础教育体系正面临明显的学位“潮汐”现象。此前出生人口高峰形成的学生群体正从小学逐步进入初中、高中阶段，一些地区面临学位紧张。比如武汉今年普通高中招生计划较上年增加超过1.2万个学位；兰州新增普通高中学位4100个；广东提出全年新增普通高中学位20万个以上；福建龙岩新增普通高中学位4000多个。全国普通高中招生人数也从2021年首次突破900万人增长至2025年的1074.9万人。与此同时，出生人口下降又使部分幼儿园、小学乃至农村学校出现生源减少、资源闲置的问题。在这种背景下，应对学位潮汐的政策核心可以概括为三个层面：强化人口监测预判、提高校舍资源弹性、推动教师资源动态配置。
首先，学龄人口的趋势研判是当前教育资源配置的基础。不少地区已经开始建立长期人口监测机制，通过对出生人口、常住人口、户籍人口以及城镇化率等数据进行综合分析，提前研判未来教育需求变化。浙江专门委托高校专家团队开展学龄人口变化研究，通过引入预测模型，对不同学段人口变化趋势进行系统测算，相关研究成果直接成为资源配置的重要依据。福建泉州则建立起制度化的人口监测体系，按照“每五年编制一轮教育发展规划、每三年测算一轮学龄人口变化”的思路，持续跟踪人口变化趋势，并据此规划未来十年的教育资源布局，防止出现教育资源的浪费或者拥挤。
其次，在掌握人口变化趋势的基础上，各地开始探索更加灵活的校舍资源配置模式，即“潮汐学校”模式。由于当前的学位高峰具有阶段性特征，未来随着出生人口下降，部分新增教育基础设施有可能面临闲置风险。在此背景下，“潮汐学校”理念开始受到重视。浙江提出在学校规划建设阶段预留弹性空间，实现“一校两用、动态调配”。例如，新建小学按照中学标准设计，新建初中按照高中标准建设。当某一学段需求增长时优先满足该学段使用，需求下降后再转向其他学段，实现资源跨周期利用。山东则鼓励新建九年一贯制学校、十二年一贯制学校和完全中学，推动学位资源在不同学段之间灵活配置。福建泉州则允许小学、初中、高中之间进行校舍资源转换，并支持中职学校开展综合高中试点，提高教育资源利用效率。
除此之外，各地也在积极盘活存量、严控增量。浙江明确提出，乡村和非人口净流入地区原则上不再新建学校，对“闲、散、小、弱”学校进行分类处置，通过撤并、升级或改造盘活等方式提升资源利用率。南京则通过学校合并、一校两址办学以及借址办学等方式，缓解部分优质学校学位紧张问题，同时避免闲置校舍浪费。
当然，与校舍资源同步出现的是，教师资源同样需要进行整合改革。不只是学龄人口的潮汐问题，近年来，新高考改革全面推进，部分地区的选科模式同样使师资需求出现明显波动。一些学科教师阶段性短缺，而另一些学科则可能出现富余，形成新的“教师潮汐”。针对这一问题，各地普遍开始推动教师管理机制改革。广东较早推进“县管校聘”改革，将教师由教育系统统一管理，打破校际流动壁垒，为教师跨校流动提供制度基础。浙江的探索更具创新性。在教师编制和人事关系不变的前提下，允许教师跨校任教。当地的一些地区还建立“潮汐教师池”。例如萧山区提出“小学控编、初中稳编、高中蓄编”的梯度管理模式，提前储备高素质教师资源。未来随着学生规模变化，部分教师经过资格审核和专项考核后可以在不同学段之间转换，实现教师资源与学位资源同步流动。
从更深层次的角度来看，各地目前探索的潮汐学校、共享教师等改革，本质上仍属于应对人口变化的适应性政策，其作用在于提高教育资源配置效率，却无法从根本上消除人口波动带来的挑战。如果未来出生人口出现阶段性反弹，形成类似“V字型”回升，那么当前被压缩规模、改作他用甚至撤并的教育资源，未来仍需要重新启用。无论是校舍翻新、设备更新，还是师资重新配备，都需要投入新的财政资金。而如果未来人口持续下降，那么即便采取一些措施，教育资源闲置仍将不可避免。特别是在部分人口持续流出的县域和乡村地区，学校撤并和校舍闲置可能成为长期趋势。从这个意义来看，应对教育潮汐的根本，或许在于人口、就业、住房、生育支持等政策的协同发力，形成相对稳定的人口预期。当人口预期趋于稳定时，教育资源配置就能摆脱频繁追赶人口变化的被动局面。
总体来看，各地应对学位潮汐的探索，已建立起覆盖人口监测、基础设施弹性配置和师资动态管理相结合的系统性改革。无论是“潮汐学校”、共享教师，还是校舍跨学段利用，本质上都是在提高教育资源对人口变化的适应能力。然而，这些措施更多是在缓解人口波动带来的压力，而非消除问题本身。未来，在持续优化教育资源配置机制的同时，更需要人口、生育、就业和城市发展政策协同发力，稳定人口预期。只有人口与教育发展形成更加稳定的匹配关系，才能从根本上降低资源错配成本，实现教育资源的长期均衡与高效利用。（PMS）
