地方政策追踪与观察 2026-09-01
地方政策追踪与观察 2026-09-01
作为广西明确打造的两座省域副中心城市之一，柳州近年来的经济表现持续受到关注。这座曾以汽车产量跻身全国前三的老牌工业城市，经济总量却在较长时间内近乎停滞。柳州GDP于2018年首次突破3000亿元，达到3008亿元，随后分别为2019年3128亿元、2020年3176亿元、2021年3057亿元、2022年3109亿元、2023年2933亿元、2024年2950亿元，直到2025年才以3096.91亿元重新站上3000亿元。八年间仅增加88亿元，名义增幅约2.94%，其中2024年名义增速低至-5.3%。同期，南宁GDP由4162亿元增至6291亿元，增加2129亿元。柳州作为广西传统“第二城”的相对掉队，并非单纯由产业周期造成，更与其发展决策、财政结构和区域政策环境密切相关。
柳州经济失速的首要政策因素，是重大基础设施项目决策失当。2016年12月，柳州轨道交通1号线试验段正式开工。按照规划，全市拟建设7条线路，计划总投资约186亿元。但依照国家有关规定，城市轨道交通建设规划须经国务院或有关部委审批，之后方可履行地方立项程序。柳州在尚未获得正式批复的情况下推动项目建设，并要求市属国有企业通过融资垫资等方式投入资金。多名干部事后回忆，项目决策过程较为仓促，缺乏充分论证。
项目最终未能获得批准，却形成了沉重的债务后果。2023年，财政部公开通报8起地方政府隐性债务问责典型案例，其中指出，柳州市通过要求国有企业垫资建设等方式，新增隐性债务176.95亿元。据测算，截至2024年底，柳州发债城投有息债务达到2203亿元，城投债务率，即发债城投有息债务与一般公共预算收入之比，达到1478%。2025年，柳州政府债务还本付息支出达70.84亿元，年利息支出超过90亿元。由此形成的财政约束，直接压缩了产业投入、公共服务和城市更新的空间。
债务压力进一步传导至产业政策领域。柳州过去曾持续加大工业扶持力度：2019年市本级安排工业发展扶持资金8.36亿元，2020年统筹资金增至21.48亿元，2021年通过“1+7”系列政策投入42.95亿元，2022年政府性资金首次突破百亿元，2023年又筹措101.89亿元推动产业升级。
但这种投入规模难以长期维持。2024年，柳州市债务余额达到1051.9亿元。2025年，全市一般公共预算收入仅153.5亿元，而支出达到481.29亿元，用于“推动新型工业化”的资金降至15.29亿元，较百亿元高峰期缩水超过八成。柳州市财政局还公开承认，涉及数百家企业的几十亿元奖补资金未能及时拨付，并提出力争用三年时间逐步完成兑付。
产业扶持资金的急剧收缩，发生在柳州工业转型最为关键的阶段。汽车、钢铁和机械长期构成柳州经济支柱，但传统燃油车市场下行、新能源汽车加速崛起，正在重塑产业竞争格局。柳州工业结构偏重、附加值不高、产业链层级有限等问题，在转型期被进一步放大。财政资源大量用于偿债，不仅削弱了政策扶持力度，也影响了企业对政策稳定性和兑现能力的预期。
第三个政策因素，来自区域发展战略中的相对弱势。柳州虽然被定位为广西副中心城市，但相较于“强首府”战略和北部湾开放开发，其获得的财政资源、重大项目和政策支持相对有限。广西近年来将更多资源投向南宁和北部湾地区，希望通过首府集聚和沿海开放带动全区发展，柳州等传统工业城市则在一定程度上被置于次要位置。
柳州代表团曾公开提出，柳州建设广西副中心城市虽已纳入规划，但具体支持措施仍不明确，需要自治区层面出台更系统的政策安排。支持不足，使柳州在招商引资、重大项目布局和要素配置中逐渐失去优势。2025年，广西壮族自治区党委常委会扩大会议在柳州召开，对柳州困境作出判断：“柳州的债务问题，看似是金融风险，实则是政治生态问题；看似是发展问题，实则是政绩观问题。”会议同时提出“不做超越发展阶段的事，不搞短期行为和表面文章，不搞形象工程”，实际上回应了柳州过去发展模式中的深层问题。
柳州近年的经济停滞，并不意味着这座城市缺乏工业基础，而是说明传统优势并不能自动转化为持续增长。未经充分论证的基建扩张，造成债务积累；债务负担又挤压产业扶持和公共投入；产业转型迟缓进一步削弱财政收入，最终形成相互强化的循环。
柳州的经历表明，省域副中心城市建设不能依赖大项目和高杠杆制造短期繁荣，更不能以未来收入为当期决策兜底。城市竞争最终取决于产业效率、财政可持续性和政策连续性。对于柳州而言，真正需要重建的，不只是债务结构和产业体系，更是一套尊重发展阶段、重视长期回报、能够稳定兑现的发展逻辑。(ZC)
