来源：安邦智库(ANBOUND)

近几年，各地政府产业基金越设越多，“投早、投小、投长期、投硬科技”也已经成了共识。但实际操作中一直有个矛盾：政府希望基金去投风险最高、周期最长的科技项目，基金管理却常常沿用成熟产业投资的办法。基金期限不能太长，政府出资比例有限，管理费压得比较低，考核又要看收益、看招商、看返投。基金经理最后自然更愿意找成熟项目。真正处在早期的硬科技企业，反而很难拿到钱。

江苏今年重新调整了政府投资基金的规则。2月，江苏省政府办公厅印发《关于促进江苏省政府投资基金高质量发展的实施意见》，提出14条措施。政策很重要的一点，是把产业投资基金和创业投资基金分开管理，并针对早期科技投资重新设计出资、管理、考核和退出机制。江苏要解决的，其实就是一个很现实的问题：地方既然希望政府资金承担更多产业培育功能，就不能再用一套规则管理所有基金。

第一项调整，是政府可以多出一点钱。

江苏明确，对引导作用和社会效益较好，但社会资本参与意愿不强、投资阶段较早、风险比较高的创业投资基金，各级政府出资比例合计最高可以提高到70%。

这个比例很关键。早期硬科技项目风险高、退出周期长，社会资本天然会谨慎。过去如果要求政府只出少量资金，再让基金管理人到市场上募剩下的大部分钱，很多基金在募资阶段就很难成立。江苏允许政府最高承担70%，相当于政府先承担更多早期风险，再吸引市场资金一起进来。

当然，这并不意味着政府包办投资。基金还要市场化管理，也需要社会资本参与。政府多出钱，主要针对市场资金不太愿意进入、但产业又确实需要提前布局的领域。这与政府投资基金的定位比较吻合：市场资金已经抢着投的成熟项目，政府没有必要再去挤；真正需要政府基金发挥作用的，恰恰是市场暂时算不过账的地方。

第二项调整，是允许基金管理人多拿一点管理费。

江苏规定，上述创业投资基金的管理费提取比例最高可以提高到每年3%。

这也是一个很实际的问题。投一个已经有收入、有客户的成熟企业，投资机构做财务和行业调查就能形成基本判断。投实验室成果、初创科技企业，却要看技术路线、研发团队、知识产权、中试能力，还要长期跟踪企业成长，管理成本明显更高。如果管理费压得太低，基金经理也缺少动力组建真正懂技术的专业团队。

江苏把管理费最高提高到3%，等于承认早期投资本身就是一件成本更高的事。要求基金“投早”，相应的管理制度也得允许专业机构养得起团队。

第三项调整，是把时间放长。

江苏明确，这类创业投资基金的存续期和绩效评价周期都可以适当延长。对于支持科技创新等长期项目的政府基金，新设基金也可以根据投资策略和项目特点合理延长存续期。

很多硬科技项目最缺的就是时间。芯片、生物医药、新材料、先进装备，从研发到中试再到真正形成规模收入，七八年甚至更长都很正常。如果一只政府基金五六年就急着退出，基金经理很难安心投这些项目。最后往往出现一个情况：政策文件要求“投长期”，基金合同却要求尽快退出。

江苏现在把基金期限和评价周期一起放宽，才算给“耐心资本”配上了耐心的制度。

第四项调整更加重要，就是重新看待亏损。

江苏提出，要建立容错机制，根据基金投资领域和风险水平设置差异化评价指标，不能简单按照单个项目或者单一年度盈亏进行考核。同时研究建立以尽职合规责任豁免为核心的容错免责机制。

投资早期科技企业，本来就不可能每个项目都成功。一只基金投十个项目，其中几个失败、几个一般，最后一两个项目跑出来，完全符合创投规律。如果政府基金要求每个项目都保值增值，基金经理最理性的做法就是不冒险。

所以，容错不是降低要求。真正需要管的是有没有利益输送、有没有违规决策、尽调是否充分、投资过程是否合规。只要程序合规、专业判断尽责，正常的投资失败就应该允许存在。这一点如果真正执行，可能比单纯增加基金规模更重要。

第五项调整，是江苏开始松动长期存在的“返投”约束。

过去不少地方政府基金会要求，基金拿了当地政府的钱，就必须按照一定倍数投资当地企业。这样可以理解，但返投比例太高，也容易把基金做成另一种招商工具。好的项目不一定刚好在本地，本地也未必每个产业都有足够多的优质项目。

江苏此次明确提出，科学设置返投认定标准，鼓励降低甚至取消返投比例。同时还鼓励取消政府基金管理人的注册地限制，吸引全国优秀基金管理机构参与江苏基金管理。

这个做法很值得地方注意。产业基金当然要服务地方发展，但如果把“基金管理公司必须注册在本地”“多少钱必须投回本地”卡得太死，最后可能留下了基金牌子，却招不到真正优秀的投资机构。

第六项调整，则是控制基金数量。

江苏要求县、市、区严格控制新设政府投资基金，确需设立的，要报设区市政府审批；党政机关和事业单位不得拿财政拨款或自有收入自行设基金。对于已经存在的基金，也要全面清理。功能相近、投资方向重复的要整合，长期闲置、投资效益低或者有风险隐患的基金，可以缩减规模、提前退出、加快回收资金。

这一条针对性很强。过去地方发展一个新产业，很容易想到“成立一只基金”。人工智能来一只，机器人来一只，低空经济再来一只。省里有基金，市里有基金，区县还可能继续设。钱被切成很多小块，专业团队也跟着分散，最后形成大量规模不大、能力有限的政府基金。

江苏开始强调全省统筹，实际上是在控制地方基金的无序扩张。

最后还有退出。江苏提出利用区域性股权市场建设基金份额转让平台，发挥“江苏S基金联盟”作用，让S基金参与政府基金份额交易，同时鼓励设立并购基金，给早期投资增加退出渠道。

这一环也很重要。只强调“投早投小”，不解决怎么退出，资金最后还是循环不起来。

目前江苏的政府基金体系规模也在继续扩大。2026年首批5只产业专项基金已经签约，总规模达到691亿元，其中包括规模551亿元的长三角创业投资引导基金。因此，江苏现在面临的问题已经不只是有没有资金，更重要的是这么大的政府资金怎样管得更专业、更符合产业投资规律。

江苏今年这一轮改革，最值得借鉴的地方，其实就是把“耐心资本”四个字落实到了具体规则里。政府想让基金多承担早期科技创新风险，就多承担一些出资；希望基金经理长期陪伴企业，就给更长的期限和合理的管理费；允许基金冒风险，就不能拿单个项目亏损追责；希望全国优秀资本进入，也要适当减少注册地和返投限制。

对地方来说，政府产业基金真正难的已经不是把钱筹起来，而是建立一套让专业机构敢投、愿意投、能够长期投下去的规则。江苏这次改的，恰恰是这些规则。(YXT)