来源：安邦智库(ANBOUND)

《半月谈》此前披露，乌蒙山区某县2023年“保工资”预算支出达到26.3亿元，其中在职人员相关支出20亿元、离退休人员相关支出1.7亿元、临聘人员工资支出4.6亿元，而该县2022年税收收入仅约4.14亿元。经公开数据比对，该县高度疑似贵州省毕节市大方县。尤其引人关注的是，当地约有15580名在职人员，却有28806名临聘人员，后者约为前者的1.8倍。类似的财政运行压力，在中西部部分农业县、山区县、人口流出县以及西北部分生态功能县、民族地区县域中也不同程度存在。大方县并非全国县域财政的平均样本，却集中呈现了欠发达县自主财力薄弱、基层任务繁重、编外人员较多和“三保”支出刚性较强等多重矛盾。分析这一现象，不能停留在“穷县养人”或“人员失控”的简单判断上，而应进一步考察不同政策在县级层面的叠加效应，理解财政供养压力究竟如何形成。

大方县临聘人员规模较大，与长期实行的机构编制总量控制密切相关。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》要求地方严格控制机构和编制规模，建立编制、人员工资与财政预算相互制约的机制。这一制度对于防止机构和正式人员无序扩张具有重要作用，但其约束对象主要是编制内机构和人员，并不直接减少基层承担的实际事务。教育、医疗、治安辅助、城市管理、生态管护、社会救助和乡村治理等工作仍需持续开展，在正式增员渠道受限的情况下，县级政府往往通过临时聘用、劳务派遣、公益性岗位和政府购买服务等方式补充力量。由此形成的实际结果是，正式编制规模得到控制，而用工需求则向编外渠道转移，财政供养从相对集中的编制内支出，转变为分散在不同资金和项目中的多元用工成本。

基层治理和公共服务持续向下延伸，也在不断增加县级用工需求。《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出推动治理重心和资源服务向基层下移，方向具有现实必要性。但在政策执行中，任务下沉通常较快，稳定编制、经常性财力和退出安排的同步调整则相对复杂。一些专项工作最初依靠阶段性经费启动，随着工作常态化，相关岗位和服务需求却难以同步退出。乡村振兴、网格治理、森林防火、生态保护、公共卫生等领域，均可能出现项目期限有限而岗位职责延续的情况。上级部署的是一项阶段性任务，县级最终留下的却可能是一个需要长期支付工资的岗位。近年来推行的乡镇履职事项清单和整治形式主义为基层减负等制度，强调“权随责走、费随事转”，正是为了缓解职责、人员和财力配置不够协调的问题。

政府购买服务和公益性岗位政策，为基层弥补公共服务力量不足提供了制度化渠道。《政府购买服务管理办法》要求按照预算约束、以事定费和绩效管理原则购买服务；公益性岗位政策则兼具就业援助和公共服务功能。这些政策总体上有利于提高服务供给弹性，也为困难群体提供了就业机会。但在部分欠发达县，购买服务可能逐渐转化为事实上的长期用工，公益性岗位也可能由阶段性就业援助转变为维持基层运转的重要力量。若原有机构、职责和人员没有同步调整，就可能出现编外服务增加而原有支出并未相应退出的情况。此时，单个岗位工资虽然不高，但随着数量积累，仍会形成较大的财政总量压力。

县级“三保”制度进一步增强了人员支出的刚性。县级基本财力保障机制和《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》均要求优先保障基本民生、工资和政府运转，这对于维护基层稳定、保障基本公共服务具有不可替代的作用。需要看到的是，“三保”主要解决既有支出能否得到保障的问题，并不直接承担岗位必要性审查、人员结构优化和公共服务布局重组等职能。岗位一旦长期化，其工资和相关支出便容易进入基层正常运转范围；欠发达县又缺少足够的改革成本，用于人员分流、补偿安置和机构整合，于是原本具有弹性的项目支出逐渐转化为必须优先保障的刚性支出。转移支付维持了基层正常运转，却未必能够自动推动既有用工结构调整。

由此看，大方县财政供养压力并不是某一项政策单独造成的，也不能简单归咎于地方随意扩员。编制管理控制了正式身份，却没有同步压缩实际任务；基层治理政策增加了县级职责，但人员和财力下沉仍需进一步协调；政府购买服务、公益性岗位和专项资金提供了弹性用工渠道，却可能留下长期岗位；“三保”制度兜牢了基层运转底线，却缺少与人员退出和机构重组相衔接的机制。多项各具合理性的政策在县级层面交汇，最终可能形成规模较大、待遇偏低、资金来源分散且退出困难的编外用工体系。未来缓解欠发达县财政供养压力，重点不应只是简单压减人员或削减转移支付，而应加强政策协同，推动新增任务与编制、经费、期限和退出安排同步明确，对长期承担基本公共服务的岗位实行规范管理，对阶段性、重复性岗位及时清理，并根据人口流动和公共需求变化调整机构与服务布局。只有把控编、履职、用工和财政保障纳入统一政策闭环，才能逐步减少县级财政运行中不断累积的结构性压力。（ZC）