来源：安邦智库(ANBOUND)

农村发展产业，一个长期存在的问题就是土地。村里可能有闲置厂房、存量建设用地，也希望发展乡村旅游、农产品加工、仓储物流，但过去经营性建设用地进入市场的渠道相对有限。上海奉贤这几年持续推进农村集体经营性建设用地入市试点，今年1月又出台新的管理办法，把谁可以卖、怎么卖、价格怎么定、收益怎么分、土地能不能抵押等问题进一步明确下来。对地方来说，这套办法值得看的地方，是把农村土地真正放进了统一建设用地市场。

奉贤首先明确，能够入市的是依法登记、规划用途属于工业、商业、办公等经营性用途的集体建设用地，商品住宅被明确排除。农产品加工、电商、冷链仓储、乡村旅游、研发办公、康养、医疗、文化教育以及保障性租赁住房等项目，都可以使用这类土地。上海市级试点也明确，入市土地要优先服务乡村产业发展和一二三产业融合。

这里最大的变化，是农村集体经济组织可以作为土地所有权人，直接进入统一土地市场。

过去一个乡村产业项目要使用集体土地，常见办法是先经过征地，把集体土地变成国有土地，再由政府供应。现在符合条件的集体经营性建设用地，可以由农村集体经济组织直接拿出来入市。奉贤规定，交易统一进入上海市土地交易市场，实行和国有建设用地一样的规则、平台和监管，供应可以采取招标、拍卖、挂牌等方式，也允许探索先租后让、租让结合、带建筑出让和弹性年期出让。

这意味着农村集体第一次更加直接地站到了土地市场的一端。

但土地也不是村集体几个人商量一下就可以卖。奉贤把农民集体内部的决策程序卡得比较严。入市意向、价格、供应方式、收益分配等，都要写进入市方案，并经过集体经济组织成员大会或者成员代表大会三分之二以上同意，形成正式决议并公示。土地成交价格、税费和后续收益使用，也要向集体成员公开。奉贤还专门建立农村集体经营性建设用地入市民主管理机制，把土地怎么用、怎么处置和收益怎么分纳入集体民主决策。

这一点很重要。土地入市以后会产生一笔比较大的收益，如果农民只是最后被告知结果，很容易出现利益矛盾。奉贤把集体成员放到决策前端，就是希望土地入不入市、怎么入市，首先由真正的土地所有者参与决定。

第二个关键问题，是价格怎么定。

奉贤要求集体经营性建设用地按照“同地、同权、同价、同责”的原则进入市场。入市前，要由专业评估机构根据上海城乡建设用地基准地价进行市场评估，再结合产业政策确定起始价格，最后还要经过集体经济组织民主决策。

这样做主要是防止两种情况。一种是集体土地低价出售，农民利益受损；另一种是集体用地因为身份不同，形成一套和国有土地完全不同的价格体系。奉贤希望逐步形成城乡统一的建设用地市场，企业买一块地，更主要看位置、用途、产业条件和市场价值。

第三个问题，是钱最后怎么分。

土地入市以后产生的收入，首先要缴纳土地增值收益调节金以及相关税费。调节金由区财政管理，并优先用于农村基础设施、公共服务、乡村振兴、高标准农田、人居环境整治和生态保护等领域。扣除调节金和税费以后，剩余收入归农村集体经济组织所有，纳入农村集体资产统一管理，并进入农村“三资”监管平台公开。

这实际上形成了一套国家、集体和农民之间的收益分配机制。政府通过调节金获得一部分土地增值收益，再投入农村公共建设；更多收益留在集体内部，增加农村集体资产。后续真正需要看的，就是这些集体收益能不能通过分红、公共服务、产业再投资等方式，让农民得到长期收益。

第四个比较重要的制度安排，是土地入市后可以登记，也可以抵押。

企业通过市场取得集体经营性建设用地，缴清土地价款和税费后，可以正常办理不动产权登记。土地上的合法建筑也可以登记。土地使用权和地上建筑物还可以依法抵押融资。

这一条看起来技术性很强，对产业项目却很重要。如果企业花钱取得土地以后不能抵押，银行融资就会受到限制。现在集体经营性建设用地进入市场以后，可以形成清晰产权，也能进入金融体系，土地的资产属性才真正完整。

奉贤目前已经有实际项目落地。2025年2月，奉贤庄行镇、南桥镇等区域6幅农村集体经营性建设用地集中签约，总面积11238平方米，总出让金额预计4215万元，主要用于乡村文旅等产业项目。在此之前，南桥镇江海村等地也已经陆续推出相关地块。

从地方发展角度看，这项改革还有一个更现实的价值，就是给乡村产业增加了一条土地供给渠道。

过去乡村招商经常碰到一个问题：项目不大，单独走新增国有建设用地成本高、周期长；直接租农村土地，又存在用途和产权方面限制。集体经营性建设用地直接入市以后，农产品加工、文旅、养老、冷链、电商等项目可以找到更稳定的建设空间，村集体也多了一种盘活存量资产的办法。

当然，这项改革也不能简单理解为“农村土地都可以卖”。入市对象只限依法登记的集体经营性建设用地，仍然受国土空间规划、用途管制、产业准入和生态环保约束，商品住宅明确不能进入。如果以后为了增加土地收益，大量搞商业地产或者低效园区，同样会带来新的问题。

奉贤这套做法真正值得借鉴的地方，是把农村土地资产盘活做成了一套完整规则：集体自己决定土地要不要入市，统一平台公开交易，专业机构评估价格，政府通过调节金参与增值收益分配，剩余收益归集体，企业取得土地后还可以登记和抵押。

对很多地方来说，农村真正缺的不一定都是土地，有时是手里的土地没有一套成熟办法进入产业和金融体系。奉贤这项改革解决的，正是怎样让已有农村建设用地更规范地变成产业资源，同时让集体和农民能够分享土地增值收益。(YXT)