战略观察 2025-03-04
战略观察 2025-03-04
随着“十四五”规划的稳步推进，我们即将迈向“十五五”规划的新征程。在新时代的背景下，“十五五”时期是我国经济迈向高质量发展的关键阶段，也是全球政治经济格局深刻调整的重要时期，在这样的新时期，战略导向与战略重点备受瞩目，这也是“十五五”规划，首先必须加以确定的前提条件。
有一点需要事先指出的是，这些涉及“十五五”规划的前提条件，大部分都是预测分析，正如所有的预测一样，只要是预测，就具有一定的不确定性，需要结合未来的形势以及地方情况加以调整。所以，这一点务必请读者要加以注意。
一、2024年以来我国的经济环境和形势
一是经济保持中高速增长，但下滑趋势明显。随着存量政策和一揽子增量政策持续发力显效，2024年，我国经济保持中高速增长，GDP同比增长5%，呈现前高、中低、后扬的态势。一季度经济以5.3％的GDP增速取得开门红，二季度、三季度GDP增速则持续回落，分别为4.7％和4.6％[1]。9月下旬以来，随着中央出台一系列重磅经济政策提振信心，推动需求回升、生产加快、市场预期明显改善，四季度GDP增速为5.4%。即便如此，我国经济下滑压力仍在，下滑的总体趋势明显。
二是工业生产复苏增强，但服务业增速放缓。在“两新”等政策的推动下，工业生产复苏增强。2024年，规模以上工业增加值同比增长5.8%，增速同比加快1.2个百分点。分三大门类看，采矿业增加值增长3.1%，制造业增长6.1%，电力、热力、燃气及水生产和供应业增长5.3%。装备制造业增加值增长7.7%，高技术制造业增加值增长8.9%，增速分别快于规模以上工业1.9、3.1个百分点。然而，由于消费疲软，服务业增速疲软。2024年，全年服务业增加值同比增长5%，增速同比放缓0.8个百分点[2]。其中信息传输软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业、金融业生产态势良好，分别增长10.9%、10.4%和5.6%。全年服务业生产指数同比增长5.2%，增速同比放缓2.9个百分点。
三是内需依然较弱，消费和投资增速偏低。消费方面，2024年消费增速中枢进一步下探。由于就业状况和收入的制约，社零、居民人均消费支出增速创下近年来新低，最终消费对GDP增速的贡献仅为44.5%，拉动经济增长2.2个百分点。2024年，社会消费品零售总额同比增长3.5%，比2023年回落3.7个百分点，也低于疫前两位数的平均增速[3]。投资方面，2024年投资对经济增长贡献率为25.2%，拉动经济增长1.3个百分点，增速低于GDP增速，而且全年低位徘徊，9月份后得益于一系列稳增长政策的落地，四季度增速下滑的趋势堪堪稳住。2024年全国固定资产投资比上年增长3.2%[4]。其中，2024年，制造业投资增长9.2%，比2023年（6.5%）增加2.7个百分点。基础设施投资增长4.4%，比2023年（5.9%）回落一个1.5个百分点。房地产开发投资下降10.6%，比2023年（-9.6%）继续下探1个百分点。
四是外贸好于预期，出口增速大幅回升。在实施高水平开放政策、出口市场多样化调整、外部需求回暖等积极因素的共同支撑作用下，2024年外贸形势明显好转。2024年出口对经济增长贡献率为30.3%，净出口对经济拉动1.5个百分点，显著强于预期，呈现出价格收缩、数量扩张的特征，增速较2023年加快10.6个百分点，上半年主要在于海外经济较强、处于全球补库周期，下半年在美国加征关税的预期下“抢出口”持续。数据显示[5]，资本密集型、技术密集型的高附加值产品出口持续增长，机电产品出口同比增长8.7%，占我国出口总额的59.4%。我国对“一带一路”共建国家进出口增长6.4%，占我国进出口总值的50.3%，首次超过50%。
二、经济社会发展的问题和矛盾
一是人口持续负增长与老龄化加速。随着少子化和不婚化加剧，我国生育率降到1.0左右。我国出生人口由2016年的1786万降到2023年的902万，2024年回升到954万人。人口总数量在2021年达到14.126亿的峰值，2024年降到14.08亿[6]。根据育娲人口《中国人口预测报告》[7]的预测，我国人口2030年13.74亿，2050年12.30亿。与此同时，人口老龄化加速。2021年我国进入深度老龄化社会，老龄化规模大、进程快，而且未富先老。1962—1971年的第二波婴儿潮期间平均每年出生2656万人，正在步入退休。根据育娲人口《中国人口预测报告》显示，到2033年，60岁及以上人口约4亿人，占全国人口约30%，65岁及以上人口约2.9亿人，占全国人口约20%。尽管老龄化蕴藏着银发市场的机遇，但是我国“银发经济”提了很多年，却没有实质推动，一直起不来。
二是失业率长期高企，高校毕业生重中之重。虽然政府采取一系列措施缓解全国的就业压力，但是就业形势依然严峻。2024年全国城镇调查失业率平均值是5.1%，比上年下降0.1个百分点。从季度看，2024年四个季度分别是5.2%、5.0%、5.2%、5.0%[8]。其中，2024年以来，16-24岁劳动力失业率一直处在超过13%的较高位。12月份，不包含在校生的16-24岁劳动力城镇调查失业率15.7%，连续4个月下降。不过，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究室主任屈小博分析表示[9]，经过测算，16-24岁青年人口增长还将持续到2035年，从目前的1.5亿增长到1.75亿，其中进入就业市场的70%以上都是高校毕业生。这意味着，青年就业压力不仅长期存在，而且也是就业工作的重中之重。
三是政府债务规模较大，压缩财政政策空间。截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元[10]。截至2024年12月末，地方政府债务余额475371亿元。一般债务167013亿元，专项债务308358亿元；政府债券473766亿元。如果算上一些隐性债，地方政府债务可能远不止这些。此前，市场很多机构都测算和评估过，地方政府隐性债务大约在60万亿元左右，最高的估计达到80万亿元[11]。虽然中央政府出台了一系列政策来化解地方政府债务风险，比如去年11月，国家出台一揽子“5年合计12万亿元”化债新政，但是地方政府的债务规模仍然较大，可能会引发区域性金融风险，甚至对整个金融系统的稳定造成威胁。此外，这些债务的存在，惊人的利息的支出，耗尽了政府现在的收入以及未来发展的潜力。
四是房地产行业持续收缩，低迷态势未根本扭转。在激进城市化背景下，房地产自2021年后开始下行调整，房地产投资和销售等系列指标经历了持续而严重的断崖式大收缩。随着国内各大房地产商们因巨额负债而破产以及新房销售的骤降，消费者对投资房地产早已失去了信心。即使政府出台了降低首付、降低利率、解除限购、政府收储等一系列“新政”，房地产市场低迷的态势也未发生根本逆转。数据显示[12]，从2021年到2024年，商品房销售额从18.2万亿元降到约9.2万亿元，房地产开发投资从14.7万亿元降到约10.1万亿元，土地出让收入从8.7万亿元下降到约4.4万亿元。2021以来，70个大中城市二手住宅价格下跌15%、部分大城市局部出现30%甚至更大跌幅。一线城市的二手房价格与各自最高点相比，北京、上海和广州下跌29%，深圳下跌39%。
五是经济发展仍依照旧有逻辑，忽视“吃饭经济”。所谓“吃饭经济[13]”，重点是要满足社会的基本需求，维持正常运转，其他的让市场去“自适应”，也就是政府现阶段真正应该关注的是吃饭问题。过去的经济环境是在经济增长高峰期，那时犹如高门大户，出手豪阔，项目都讲究“高大上”，动不动叫喊要“遥遥领先”；现在则是经济低谷期，小家碧玉，小户人家，普通人家，讲究的是“过日子”，甚至是过“紧日子”。不过，即便是“吃饭经济”，也要解决“吃饭”钱的来源问题。问题在于，“放水”是已经“放水”了，但钱却并没有专门用于“吃饭经济”，解决“吃饭”问题，用于政府的基本运转，发工资，保民生等最基本的事项。从我国债券的投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域。说白了，差不多还是过去的那一套，经济结构上的“坑”，并没有在缩小，而是还在扩大。
三、经济社会发展的导向预判
在逆全球化背景下，由于国际环境不确定陡增，叠加国内面临“沉陷式萎缩[14]”，当前我国经济社会发展的总体形势向更加严峻的方向转变。
一方面，国际环境不确定性陡增。自2005年逆全球化的出现及深化以来，全球经济社会形势发生剧烈变化，使得我国的外部环境的不确定性持续增大。这可从2023-2024年的中央经济工作会议内容可窥。2023年会议只是强调“外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”，而2024年会议则强调“当前外部环境变化带来的不利影响加深”，且内容更置前。具体来看，一是全球生产供应链布局加速向“密接生产[15]”推进。早些时候，欧美发达国家纷纷提出“再工业化”“制造业回归”等战略。2020年新冠疫情暴发以来，欧美发达国家进一步实施关键生产供应链回归的政策，而新兴经济体积极承接国际产业转移，“密接生产”正在如火如荼，不利于我国供应链的调整；二是美国总统特朗普再次执政带来新的不确定性和国际环境深刻变化。特朗普坚持美国优先、逆全球化，对内减税、对外加税，退出《巴黎协定》等都会带来重大挑战。其中，“特朗普2.0”关税政策将导致中国出口下滑，拖累GDP增长，导致更多出口企业利润下降和破产，迫使中国企业供应链加速向海外转移；三是地缘政治紧张持续扰动商品供给。随着民粹主义、局部战争危机持续，全球地缘政治局势仍将具有较大不确定性，地缘风险加大。2024年，全球地缘政治风险指数共有11个月高于长期平均水平100，12月份为136.2，保持在2022年5月份以来高位。这将持续扰动国际能源、粮食、金属等重要商品供给，加剧国际大宗商品价格波动。值得一提的是，安邦智库（ANBOUND）一位资深研究员指出，现在外部环境有机会，有窗口，但是国内很难捕捉到。
另一方面，国内政策更趋向“内循环”，而外循环基本不提了。在一揽子政策的刺激下，虽然2024年我国经济保持中高速增长，但是下滑的趋势依然明显。由于面临人口持续负增长与老龄化加速、房地产持续疲软等“沉陷式萎缩”，企业和居民投资、消费的意愿和能力仍然不强，严重制约经济恢复。与此同时，在传统产业增速放缓的背景下，高新技术产业等新动能虽然增长较快但规模仍较小，短期内尚难以完全弥补传统动能减少的缺口。面对内外形势，国内政策表现出更趋向内循环，外循环有所弱化。这可从当前多次中央会议中可窥视。在2024年中央经济工作会议中，内需被提升到一个前所未有的高度，被摆在2025年工作任务的第一位：要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。2月10日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议指出，提振消费是扩大内需、做大做强国内大循环的重中之重。2月5日，国务院总理李强主持召开2025年首次国务院全体会议，强调采取有力举措在做强国内大循环、推动科技创新、促进产业升级等重点领域实现新突破。2月20日，李强在“坚持促消费和惠民生相结合，大力提振消费扩大国内需求”专题学习会上再次强调指出，内部可循环、内需为主导，是大国经济的独有优势。
四、指导思想和原则
面对国内国际形势向更加严峻的方向转变，“十五五”规划要坚持“稳中求进”的总基调，坚持“改善”的主旋律。“稳中求进”要求各个领域的发展都要以“稳”为基础和底线。“稳”和“进”，相辅相成、相互促进。
“稳”是我国宏观政策一以贯之的基调，是大局，是发展的基础和前提。没有“稳”，就不可能实现“进”。只有稳住大方向、稳住方针政策、稳住战略部署，在守住根基、稳住阵脚的基础上积极进取，才能不断巩固和增强经济回升向好态势。
“进”是方向，是目标。没有“进”，就不会有真正的“稳”。通过主动靠前，积极有为地发展，以改革与创新驱动促进经济结构优化，以“进”为动力夯实稳定基础。同时，要对可能出现的风险进行评估和控制，避免因为过快的发展而带来的不稳定因素，以避免经济大起大落。
“改善”强调通过持续的小步改进来提升效率、质量和生产力，发展与巩固经济。坚持采用温和而有力的措施，尽量不折腾，避免粗放而无力的措施，上马各种建设项目。要求在技术、资金、人才等现实基础上，量力而行，尽力而为，促进精细化发展，优化经济结构，创新科技水平，实现经济高质量发展。
五、主要目标
“十五五”规划的主要目标是压风险、求改善、稳增长。其中，指标上以稳为主。
一是压风险。有效防范化解房地产、地方债务、中小金融机构等重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。持续用力推动房地产市场止跌回稳，加快构建房地产发展新模式。持续优化债务结构，统筹地方债务增量与稳定发展。加快推进中小金融机构改革化险，健全金融风险处置常态化机制。
二是求改善。加大力度改善民生，提高社会保障的覆盖面和保障水平，推动更加充分更高质量就业。以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进，扎实推进高水平对外开放，优化营商环境，巩固外贸外资基本盘。加快健全生态环境治理体系，大力发展低碳经济、积极稳妥推进碳中和碳达标。
三是稳增长。加大宏观政策调控力度，确保经济增长保持合理区间。加快构建新发展格局，继续推动全国统一大市场，大力提振消费，扩大国内需求。因地制宜发展新质生产力，加快传统产业优化升级，培育壮大新兴战略产业，持续推进现代服务业。
六、发展思路
“十五五”规划的主要发展思路：注重培育本地特色产业，争取新兴战略性产业，保护民营经济，谋求本地经济繁荣。
第一，培育本地特色产业。发挥本地比较优势，精准定位特色产业。基于本地的资源禀赋、市场需求和功能定位，选择具有区域特色和竞争力的主导产业，加强品牌建设和质量管理，提升产品附加值，实现错位发展。以主导产业为核心，吸引上下游配套企业集聚，推动产业延链、补链、强链，实现多元产业融合发展，打造特色优势产业集群，提升产业链现代化水平。围绕特色产业，依托新技术新模式，推动科技创新和产业创新深度融合，提升产业发展硬实力。此外，加大技术、人才、资金、市场等方面保障力度，完善产业发展优生态。
第二，争取新兴战略性产业。把握战略性新兴产业的先导性和区域性特点，加强战略性新兴产业集群发展的顶层设计。健全重点项目管理体系，加强重大项目储备和分类指导，建立动态管理的战略性新兴产业重大项目储备库。通过政策扶持、资金引导、税收优惠等方式，重点培育一批战略性新兴产业“链主”企业和“小老大”企业，推动产业链向中高端跃升。依托各类科技企业孵化器、大学科技园、中小企业创业基地等，加快建设一批空间规划合理、发展特色明显、产业链完整的专业化园区，加快建设一批战略性新兴产业创新创业园。
第三，保护民营经济。承认保护民营经济就是保护国有经济是中国经济发动机再启动的关键。完善相关法律法规，制止违规异地执法、趋利性执法，加强对民营企业合法权益的保护。围绕构建公平竞争的市场环境，着力打破市场准入壁垒，继续推动民营企业在市场准入、融资、用地等方面享有平等权利。加强市场监管，打击垄断和不正当竞争行为，确保民营企业在资金、技术、人才等要素使用上享有平等权利。改革知识产权保护制度，加大知识产权保护力度。支持民营企业参与产业链的现代化改造，提升产业链的整体竞争力。深化要素市场化改革，增强金融服务实体经济能力，缓解民营企业融资难、融资贵矛盾。支持民营企业抱团发展，积极拓展国际市场，提升国际市场份额。
七、重点任务和重大工程
第一，在区域经济中，积极对接国家宏观发展大局。长三角、粤港澳大湾区、京津冀地区继续发挥创新引领与产业升级的示范作用，优化创新生态，完善从基础研究、应用研究到成果转化的全链条创新体系，加强知识产权保护，吸引全球人才汇聚。加大科技创新投入，因地制宜发展新质生产力，优化科技资源配置和园区布局，加强关键领域与关键技术的研发，深化产业链和创新链的深度融合。对科技创新企业和项目给予税收优惠。设立专项基金，支持基础研究和应用研究。全力以赴稳外贸，拓展中间品贸易、绿色贸易等新增长点，促进跨境电商等新业态健康发展，优化国际贸易环境。加大力度稳外资，稳步扩大制度型开放，积极吸引和利用外商投资，深入实施自贸试验区提升战略，主动对接高标准国际经贸规则。长江经济带坚持生态优先、绿色发展，加强长江流域生态环境保护和修复。继续推动长江黄金水道建设，推动沿江产业转型升级，发展绿色产业和循环经济。推进西部陆海新通道建设，提升成渝地区双城经济圈等地区的开放水平。黄河生态保护与高质量发展战略方面，加强黄河流域生态环境保护，推进水土流失治理、水资源节约利用等工作。保障好三江源生态安全，打好“三北”工程三大标志性战役，完善生态产品价值实现机制。推动黄河流域产业转型升级，发展现代农业、文化旅游等产业。西部地区继续推动大开发战略，坚持西部大开放，围绕西部外循环，聚焦能源经济，深化多双边和区域经济合作，建设共同市场，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。东北地区持续推进振兴，优化产业结构，集中发展现代化农业，促进与二三产业融合，推进物流与国际贸易。
第二，在地方经济中，固本培元塑造高质量发展新优势。实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。加快建立租购并举、以租为主的住房制度，推动住房供给侧结构性改革。继续推动削减债务存量，抑制地方债过快增长，严控各类新增隐性债务。坚持央地协同合作，监管协同，稳妥处置地方中小金融机构风险，严厉打击非法金融活动。实施积极的就业政策，突出就业优先导向，关注重点群体尤其是青年群体就业。实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，强化部门定期会商，不断拓展就业新的增长点。加力支持中小微企业、社会组织吸纳高校毕业生就业，建立城乡基层岗位归集发布制度，开展好百万见习岗位募集计划，促进毕业生多渠道就业创业。依托现有传统产业基础、资源禀赋等竞争优势，鼓励企业成为创新主体，推动产业结构向高端化、智能化、绿色化转型，做大做强实体经济。以数字技术引领传统产业智能化转型，大力发展工业互联网，促进实体经济和数字经济深度融合。积极发展节水产业和资源循环利用产业，鼓励支持传统产业节能降碳，推广绿色技术和产品。加快建设新型能源体系，推动可再生能源替代，加大对氢能、地热能支持。推动现代服务业高质量发展。促进现代物流、供应链管理等生产性服务业将更加高效、智能。进一步深化改革金融服务，加强金融创新，提高金融服务实体经济的能力，防范金融风险。大力支持文化创意产业，充分挖掘中华优秀传统文化资源，融合现代科技和时尚元素，打造具有国际影响力的文化品牌。
第三，在服务业中，注重民生经济的输入和输出。增强居民消费能力，优化收入分配结构，提高居民可支配收入在国民收入分配的比重，调高劳动报酬在初次分配的比重。进一步完善税收和转移支付，合理调节和缩小行业、地区、城乡、人员收入分配差距。持续优化社会保障体系，降低居民的预防性储蓄倾向。在民生方面，加大对服务业基础设施建设、公共服务平台建设等方面的财政投入，设立服务业发展专项资金，引导社会资本投向服务业领域。鼓励金融机构创新金融产品和服务模式，加大对服务业企业的信贷支持力度，拓宽服务业企业融资渠道。进一步扩大社会保险覆盖范围，完善养老、失业、工伤等保险制度，加强社会救助体系建设。大力推进城乡教育一体化进程，在财政投入、师资配备、教学设施等方面向农村和偏远地区倾斜。加大职业教育和技能培训体系重构，提高劳动力素质与水平。深化医疗卫生体制改革，优化医疗资源配置，完善分级诊疗制度，加强基层医疗卫生机构建设，提高医疗服务的可及性和公平性。加大力度培养全科医生，提高基层医疗服务能力。推进医药卫生体制改革，完善医保制度，降低群众医疗负担。激活银发经济，扩大普惠型养老服务供给，加大养老服务设施建设力度，鼓励社会力量参与养老服务，完善多元化的服务供给体系，提供更多个性化的养老服务产品，提升健康养老服务品质和专业化水平。
（完）
[1]孙颖妮.2024中国经济年报：GDP增5%，扩内需待加码
https://mp.weixin.qq.com/s/pmgFdw9SP-Q3HyBGRfSsmg
[2]国家信息中心课题组：2025年我国经济运行态势研判
https://mp.weixin.qq.com/s/d238cGy-mQpZns3H_iQGjQ
[3]王昌林.以提振消费为重点全方位扩大内需
https://mp.weixin.qq.com/s/8fmavlk8KqNydLoD6N4aZA
[4]国家统计局：2024年全国固定资产投资增长3.2%
https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202501/content_6999307.htm
[5]同上。
[6]路虎，《破浪而行：2025宏观大势洞察》
https://mp.weixin.qq.com/s/u7PUEbqOs_5PVa4j6niHKQ
[7]
[8]新华财经.2024年全国城镇调查失业率稳中有降.[2025-01-17]
https://www.cnfin.com/hg-lb/detail/20250117/4176014_1.html
[9]荆文娜.就业数据表现“超预期”，青年就业仍是重中之重.[2024-10-29]
https://mp.weixin.qq.com/s/yrdCPgVtmtAWvnOawLRTxQ
[10]界面新闻.国务院发布2023年度政府债务管理情况报告.[2024-09-14]
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1810134273416889281&wfr=spider&for=pc
[11]安邦智库：地方政府隐性债务化解之路有多长？[每日金融2025年1月15日总第6670期]
[12]同6。
[13]安邦智库：“吃饭经济”与“稳中求进”.[每日经济2024年9月29日总第7261期]
[14]安邦智库：中国经济“沉陷式萎缩”与新质生产力的研究.[战略观察2024年7月30日总第903期]
[15]安邦智库：逆全球化下密接生产的三个核心.[每日经济2024年12月2日总第7303期]
