来源：安邦智库(ANBOUND)

赵至江[1]

一、消费税改革在即将开始的“十五五”速度会加快

消费税与营业税和增值税共同构成我国流转税的三大基础税种，属于中间型特别消费税。具体而言，消费税指的是对过度消耗资源和危害生态环境的商品（如汽油、柴油、汽车、轮胎），过度消费不利于人类健康的商品（如烟、酒）以及只有少数富人才能消费得起的商品（如贵重首饰）等征收的一种税[2]。最新数据显示，2024年国内消费税约16532亿元，比上年增长2.6%[3]。

据《经济观察报》梳理，1994年税制改革之初，主要针对11类产品征收，如烟、酒、化妆品、护肤护发品、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等。对当时的中国居民而言，这些商品基本属于奢侈品，并不是国家鼓励消费的范围。

此后，消费税的改革也基本在调整税率、扩大税基的范围内进行，反映了这种对特定消费调节的思路。经过了近三十年的演变，我国消费税已从最初只是针对某些品类进行象征性征收的一种财政来源结构调节工具变成了更加系统化的政策设计。我国中央财政改革始终强调要拓展地方税源，明确将消费税征收环节后移并稳步下划地方作为重点方向。

从时间线来看，2006年，消费税迎来进行了较大幅度的调整。新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，同时将汽油、柴油并入成品油税目，并对高档化妆品单独列项，取消了护肤护发品的大范围税目。

2013年党的十八届三中全会提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求，2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定“调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税调节功能”。同年取消了汽车轮胎税目；延续这一思路，2015年电池、涂料列入消费税税目。自此，消费税税目稳定在了15个。

新一轮的消费税改革思路于2019年显现。2019年出台的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

《方案》没有为改革列出具体的时间表，但列出了改革路径。具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

2019年12月，《征求意见稿》公开。其中，第二十条提及“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案”。

同时发布的关于《征求意见稿》的说明中也提到，根据消费税改革需要，在消费税法中设置衔接性条款。按照党中央、国务院关于健全地方税体系、中央与地方收入划分改革的有关要求，后移消费税部分消费品征收环节等消费税改革工作一直在推进中。考虑到这些工作在消费税立法后仍将持续，需要依法授权国务院组织开展相关试点[4]。

党的二十届三中全会以来，消费税改革更加成为完善分税制的关键一环。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中有关推进财税领域改革的决定引起市场广泛关注。《决定》中，有关“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”“优化共享税分享比例”“实行劳动性所得统一征税”等提法较新，实际上点明了本次财税体制改革肩负扩大地方自主财力、持续控制收入差距的重任，破局消费税、个税改革已经箭在弦上。

2025年《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳也曾表示，这项改革影响面很大，好处也是明显的，有利于减轻生产企业的资金压力，并且不会增加纳税人的负担，还有利于引导地方改善消费环境，积极拉动本地消费。毋庸置疑，在即将开启的“十五五”，这项改革要加快。

值得注意的是，要真正发挥消费税改革在“内需主导”格局中的巨大潜能，关键并非简单“把部分税收下拨地方”，而是要构建能够激励地方政府积极性的制度安排。现在的现实是：我国的消费税仍主要集中在生产和进口两个环节，由中央统一管理；地方政府虽肩负促进消费、服务百姓的职责，却无法从中获得实实在在的财政回报。这就形成了一个“责任与收益脱节”的结构：地方有压力、却无动力。

在以往靠投资驱动的阶段，这一错配问题并不显山露水。因为地方政府往往通过招商引资和基建项目迅速弥补财政。但今天形势发生了转变：消费逐渐成为经济增长的重要引擎，对消费环境和市场空间的要求越来越高。然而，如果地方政府无法从消费扩张中共享收益，他们就很难在推动消费结构优化、提升服务质量、优化市政环境等方面主动作为。这种制度瓶颈自然暴露出来。

这不是科幻式想象，而是当前财政改革迫切要破解的问题。消费税应真正变成地方财政的“源头活水”，而不是“看得见、拿不到”的“虚位财政”。

二、美国销售税体制的性质及征收逻辑

那么，在消费税体制上有无可以借鉴的国际经验呢？

放眼全球，美国在缺乏全国统一增值税制度的情况下，依然构建出了一个以消费为核心的地方财政支撑体系。其地方主导的销售税（sales tax）虽与我国消费税的性质及征收逻辑有所不同，但是该体系依然值得中国参考。

美国销售税制度的建立时间并不久远，其形成始于20世纪20、30年代。最早的尝试出现在1921年，西弗吉尼亚州对煤炭、石油、天然气、木材和电力等少数商品征收销售税，但其覆盖面较窄。1930年，密西西比州出台了更为广泛的《商业与营业销售税法》，并于1934年正式生效，这标志着现代意义上“普遍征收型销售税”制度的诞生。其特点是在零售端对绝大多数商品统一征税。随后不久密西西比的这一模式迅速在全国推广开来，尤其在大萧条背景下，各州财政压力陡增，销售税被视为填补税收缺口的有效手段。20世纪30年代末，已有22个州实行了销售税制度；此后十年内，另有6个州及华盛顿特区加入，20世纪50年代再有5个州设立销售税。到1969年，最后一个设立州级销售税的州为佛蒙特州[5]。据考证，尽管在战争财政救急（特别是二战期间）或税制改革的讨论中，“全国销售税”曾一度浮现，但美式税制始终选择通过累进所得税维持公平与再分配核心，这与其希望保护州自治权、不加重低收入群体负担以及维护制度合法性等多重策略考量密切相关。[6]。时至今日，仅有阿拉斯加、特拉华、蒙大拿、新罕布什尔和俄勒冈五个州仍未设立州级销售税，但其中一些州的地方政府（比如阿拉斯加）仍在局部征收。美国销售税制度虽无全国统一模式，却构建出一套高度地方化、适配性强的征收体系，对地方财政与公共服务体系支撑作用显著。

美国当前的销售税体系主要由三类构成：其一是最广泛使用的州销售税，基本覆盖商品零售交易，并已逐步扩展至部分服务和线上交易环节。销售税通常为价外税，由商家代收，向消费者直接体现，并归属消费发生地的地方政府。其二是联邦与州政府分别征收的特别消费税（Excise Tax），多针对烟、酒、燃油、轮胎、医疗器械等特定商品，采取从量或从价方式征收，收入部分专款用于特定基金，如联邦燃油税即直接注入高速公路信托基金。需要指出的是，联邦政府也开征特别消费税，同样是针对特定行为和特定商品的（包括室内日光浴服务、体育博彩及燃料、烟草、酒精、航空机票、重型公路车辆、轮胎、煤炭等），税率在全国范围内基本是统一的，除部分污染品在生产环节征收外，其他在零售环节征收。在这一基础上，州政府有权利进一步征收特别消费税，每个地方涉及的品类不同，税率也不同。以纽约州为例，纽约州对以下产品的销售或使用征收税：啤酒、苹果酒、葡萄酒等。州和市消费税均由纽约州税务和财政局（税务部）管理和征收[7]。有趣的是，针对啤酒和酒精等特定商品征收的“罪恶税”（Sin tax）通常会在联邦层面征税，并由州政府再次征税，从而提高这些商品的成本。以达到调节消费行为、筹集特定用途财政资金（如公共医疗、教育）的目的。其三则是针对跨境交易和进口环节的关税，虽然主要目标是产业保护与贸易平衡，但其作为对境外商品消费的税收征制形式，本质上也构成了美国销售税体系中的一环。

这一结构性安排有几个重要特征。首先，地方政府拥有明确的税收归属权，与本地消费规模直接挂钩。地方财政的增长不再依赖于招商引资和建设项目，而是依赖于消费的扩张和商业环境的提升。这种机制形成了从“消费增长—财政增加—服务改善—再消费提升”的正向循环，显著强化了地方推动内需的内生动力。其次，美国销售税制度对不同品类采取差别化管理，生活必需品如粮食、药品、医疗服务往往被列入免税或低税率范畴，而对高污染、高健康风险商品课以较高税负，在一定程度上对消费结构起到调节作用，缓和了税负对低收入群体的累退性影响。此外，美国的特别消费税收入用途相对清晰，较多用于与其征税对象相关的公共产品和基础设施，如酒精税部分资金用于公共卫生、燃油税收入用于道路维护。这一“税收对价机制”在提升税收接受度、减少社会反弹方面，起到了稳定作用。

此外，尽管美国销售税制度在设计上并不具备全国统一性，其跨州交易与电商购物中的税收漏洞、税率差异带来的“税收套利”空间一直存在，但在数字技术推进和最高法院裁决的推动下，近年来美国各州对电商平台的税收征管能力有了明显提升，销售税的完整性与公平性有所增强。在这套制度下，美国长期保持着较高的消费率，其GDP结构中最终消费支出占比常年维持在70%以上，地方政府与消费增长形成较强的共生关系。

以下挑取五个具有代表性的州来显示美国各地不同的销售税率：

加利福尼亚州（西部，经济、科技、文化代表性）：其州级基础税率为7.25%，但大多数城市和县级还会加征地方附加税，所以并不统一。比如，洛杉矶县级的税率是9.75%，其下一级的洛杉矶市和比弗利山庄税率也是9.75%，而长滩的税率是10.5%，位于县最北端的帕姆待尔税率则高达11.25%。

俄亥俄（中西部，传统意义上的美国，选举摇摆州）：州级基础销售税率为5.75%，由州政府统一征收。但实际税率通常高于这一水平，因为县级和部分地区的交通机构（如公共交通区）可能加征附加税。这使得所在州与地方法律规定之下的综合销售税率通常在5.75%~8.0%之间。克利夫兰所在的科尤阿哈加县，综合税率可达8.0%。在其他城市，税率差异亦相当显著，例如欧柏林税率为6.5%，魏格曼为7.25%，辛辛那提为7.8%，托莱多为7.75%，代顿为7.5%[8]。

纽约州（美东，纽约市所在州，拥有美国经济和文化代表性）：美国纽约州的销售税是由三部分构成：州税、地方附加税以及都市交通区域附加税。根据最新数据，州级基础销售税率为4%。各县市还可以附加高达约4.875%的地方税，加之都市通勤区（MCTD）再征收0.375%，这使得某些地区的总税率接近8.875%。例如，纽约市全境征收3项税费——州税4%、市税4.5%、MCTD附加税0.375%，总税率为8.875%。纽约州其他地区，比如阿尔巴尼县与布鲁姆县等地区仅为8%。距离曼哈顿半小时铁路通勤的布朗克斯维尔总销售税是8.375%，其邻近小城弗利特伍德为8.63%[9]。

密西西比（南部，不发达地区，贫困州）：密西西比州的销售税结构相对简明：基础销售税率为7%，适用于大多数商品和部分服务，并统一由州政府征收和管理，地方政府没有普遍加征权限，仅少数城市设有小幅附加项。整体地方附加税的范围是0%至1%，因此不同地区的综合税率通常在7%至8%之间。

佛罗里达（沿海，特朗普大本营）：佛罗里达全州统一征收6%的州级销售税，并允许各县根据当地财政需求加征0%至2%的可选附加税，使得全州平均综合税率约为7%左右。这些附加税通常用于资助教育、交通或地方发展计划。在生活必需品税收上，佛罗里达对多数普通杂货（如面包、牛奶、蔬菜、水果、肉类等）实施全面免税政策，但对于即食食品、热食、糖果和软饮等“即时消费”品项仍征税。此外，处方药和药用医疗用品也通常享受销售税豁免，减轻基础民生支出负担。另一个显著特征是佛州没有个人所得税，这是其成为“低税负吸引州”的重要原因之一，销售税成为其支撑公共财政的主要来源之一。州内销售税最低的地区，如大沼泽地，无任何附加税，税率为6%；而州内最高税率地区出现在贾斯帕、怀特斯普林特，采用最高附加税后，总税率达8%。

从激励结构的实际效果看，美国的“地方主导型销售税制”在调动地方政府推动内需、服务本地市场、扩大商业活动方面，展现出极强的适配性与制度弹性。例如得克萨斯州的米德兰市为了激活新城区发展与商圈带动，设立多个税收增量再投资区（TIRZ）。这些区域利用销售税增长中的地方部分，投入基础设施建设，使零售开发如Costco等大型商场项目得以落地。当地政府将由项目带来的税收增量用于道路扩建、市政设施提升和社区服务，从而推动更多商业与消费向区域集中。在俄克拉荷马城，MAPS（Metropolitan Area Projects Plan）利用临时“1美分”销售税筹资，总规模预计高达10.7 亿美元，并完全以“现收现建、无债务”方式运行。税收专款通过信托机制支持一系列基础设施项目，如公园、交通系统、文化中心和体育设施等，不仅提高城市公共服务水平，还大幅吸引私营投资。自最早的MAPS计划启动起，至今已触发超过18亿美元城市投资与近30亿美元私营资本投放，彻底重塑了城市发展生态。在北达科他州的米诺特，MAGIC Fund（Minot Area Growth through Investment and Cooperation Fund）是通过当地居民投票设立的1%销售税增长基金，用于扶持优质企业、农业增值、能源产业与基础设施建设，截至2012年已投入3300万美元支持200项地方项目。这种机制使得销售税增量直接用于经济发展，促进地方转型与就业增长。

新泽西州的城市企业区（Urban Enterprise Zone, UEZ）制度同样利用销售税激励地方发展：指定区域零售店可享受州税“减半”优惠（约3.3125%），同时企业可获得资本设备投资和扩建的税收豁免、补贴与就业激励，吸引大量商家进驻投资。这一制度有效支持了如伊丽莎白中心（Elizabeth Center）、泽西花园奥特莱购（Jersey Gardens Outlet）这样的商业聚集区发展。

值得一提的是，没有销售税并不意味这个州没有竞争优势！特拉华州则因为无州级销售税，导致其边界城市比邻州消费者经常“开车来购物”，以免税费。例如特拉华州I‑95公路旁的克里斯汀娜商场，成为多州游客的必达购物点。社会反馈称，那一带交通车水马龙，商店里摩肩擦踵。该现象反映出，当地税制政策差异极易通过价格杠杆引导大规模跨区消费，从而带动当地零售业、餐旅业与就业增长。

综上所述，其以地方享有税收归属权为核心，通过差异化税率与用途专款制度，构建出消费驱动、财政支持、服务跟进的良性循环。

三、销售税体制对我国税改的启示

那么，美国销售税对中国而言，启示意义在什么地方呢？

若从消费者的角度来看，我国消费税为价内税，通常消费者只关注最终的价格，较少了解总价中所含税款，对比来看我国消费税弱化了税收对纳税人行为进行调节的作用。美国销售税征收以零售环节征收为主体，零售环节征税能够增强居民对于税收的感知，从而更好地调节居民消费行为[10]。当然了，更重要的其实是对地方政府的启示。

中欧国际商学院盛松成教授曾经指出，中国消费税改革的关键在于财政激励机制的重构。只有让地方真正“从消费中受益”，才能促使政策重心从“拼投资”转向“拼服务”“拼消费”，这对于构建以内需为主的新发展格局具有重要意义。在其近期与多名研究员联合撰写的《通过税制改革提高地方政府促消费的积极性》一文中，盛松成等人提出，目前不少地方政府面临较大资金约束，地方财政受到债务累积和房地产市场下行的拖累。而发放消费补贴本身需要耗费较大财力，且会在一定程度上透支未来消费需求。因此，可以从财税制度层面着力，建立地方政府促进消费的良性激励机制。这从长期看，亦符合中国经济发展新阶段的要求，充分释放中国统一大市场潜力。在简明介绍了美国销售税的制度设计后，盛松成等人表示中国可以得到一些启示：一是通过差异化税率引导消费行为。对烟酒、高污染商品征收高税率，引导健康环保消费；而必需品往往免税，如美国多数州对食品、药品免税，减轻低收入群体负担。二是将消费税与公共服务挂钩。例如，燃油税、航空税等专项税收直接用于公路、机场等基础设施建设，提升消费便利性，形成“税收—服务—消费”良性循环。

再更加具体一些，即优化消费税税率结构，促进消费税提质扩容：

一是由于最终环节或零售端价格会高于生产批发价格，可适当降低消费税法定税率。而对曾经属于高档消费品但现在已进入寻常百姓家的小汽车、高档化妆品等，亦可适当降低其税率。二是为顺利推进改革，平衡地方利益，应考虑在过渡期建立消费税收入调节制度，对应税消费品主要生产地进行弥补。

再以烟消费税为例，可考虑在消费税征收环节后移后，从消费税收入产生增量的地区提取部分资金作为调节基金，弥补增量为负的地区，平衡地区间税收收入分配格局。三是通过差异化税率，鼓励绿色、健康等消费领域发展，优化消费结构。例如，对高污染、高耗能产品征收较高的消费税，降低绿色替代品的相对价格，但应采取适当的政策调节力度，避免转型过程中对经济造成较大下行压力[11]。

安邦智库（ANBOUND）的研究人员则进一步分析认为，展望未来，随着消费税逐步下划地方，地方政府将从“产能导向”转向“市场导向”，更注重消费环境、城市配套与服务体系建设。消费场景、公共服务、文化氛围等将成为新型政绩考核指标，进而培育出以消费为核心的区域增长极。这一制度的重新构建，不仅有助于释放内需潜力，也将为地方财政的可持续发展提供稳定支撑。

四、总结

中国的消费税主要在生产或进口环节针对特定品类（如烟、酒、高档化妆品、成品油等15类商品）征收。它是一种价内税，税款包含在商品价格中，消费者在购买时通常看不见具体税额，其主要功能是调节消费行为和组织财政收入，并且全部税收收入归中央财政。相比之下，美国的销售税则在零售环节对几乎所有商品和服务（各州规定略有不同）征收。它是一种价外税，在商品标价之外单独计算，消费者在结账时能清晰看到自己支付的税款，其主要目的是为州和地方政府筹集收入，税收收入归属州和地方政府。虽然存在本质的区别，但是美国销售税对中国的税制改革而言依然是有借鉴意义的。

从美国经验来看，销售税不仅是税收制度的一部分，更是一种推动地方治理逻辑转型的制度工具。美国地方政府可直接分享消费扩张带来的财政红利，形成“消费增长—税收增加—服务提升—再激励消费”的良性循环，有效激发其内生动力。这一模式在调动地方发展内需、优化营商环境方面，可以值得我国改革审慎地借鉴。综而述之，对中国而言，推进消费税征收环节后移、增量下划地方，关键在于重构激励机制，使地方真正“从消费中受益”，从而激发其服务本地市场、推动内需的积极性，助力构建以消费为主导的高质量发展新格局。

（完）

[1]本文作者为安邦智库宏观研究中心助理研究员赵至江。

[2]财新，李超，消费税知多少？2024年7月6日。

[3]财政部，2024年财政收支情况，2025年1月24日。

[4]经济观察报，万亿消费税改革路，2024年8月17日。

[5]Numeral，Christy Bieber，when-did-sales-tax-start? 2025年6月18日。

[6]Lawrence Zelenak，The Federal Retail Sales Tax that Wasn’t: An Actual History and an Alternate History，2009年10月12日。

[7]可以参考https://www.tax.ny.gov/bus/cig/cigidx.htm

[8]欧柏林即是著名文理学院欧柏林所在地。这个小城不仅有高校还有博物馆以及大型超市、书店、公共图书馆等。事实上，邻近的魏格曼小镇居民都习惯驱车前往欧柏林消费。魏格曼几乎是成片的玉米地，没有大型商业体。那为什么魏格曼的销售税高于欧柏林的呢？这与城市繁华程度无关，主要原因在于两地所在县在附加税政策上的不同——休伦县（魏格曼所在县）的附加税率较高，而洛雷恩县（欧柏林所在县）则较低。

[9]布朗克斯维尔和弗利特伍德仅一座车站之隔，从前地车站步行至弗利特伍德车站附近的商圈仅需十五至二十分钟路程。

[10]德邦证券消费税，不同地区比较与国内展望，2024年7月9日。

[11]通过税制改革提高地方政府促消费的积极性，盛松成等人，2025年7月31日。