来源：安邦智库(ANBOUND)

为何要谈“调动积极性”？

改革开放四十多年来，中国取得举世瞩目的发展成就，这一过程离不开中央的领导，也离不开各级地方政府的积极作为与创造性实践。地方政府作为国家治理体系中的重要组成部分，既是中央政策的执行者，也是地方发展的推动者，其运作效能直接关系到国家整体战略的落地与人民福祉的提升。当前，中国发展进入新阶段，国内外环境发生深刻复杂变化，经济增长从高速转向中速，国际地缘政治格局演变，全球产业链供应链调整，这些宏观层面的变局正层层传导至地方治理层面，使地方政府面临前所未有的系统性压力。但问题在于，如果只盯着压力谈压力，恐怕永远也走不出困境。现在更关键的是，如何真正把地方政府的积极性给调动起来。

事实上，这些压力不是单一的挑战，其是财政、债务、审计、政策执行等多重矛盾。财政收支紧平衡成为常态，土地出让收入下滑与刚性支出增长之间的矛盾日益突出。地方政府债务规模庞大，化债工作虽在推进，但可持续性仍面临考验。频繁的考核与审计在强化监督的同时，也可能催生形式主义，消耗基层干事创业的精力。中央对树立正确政绩观提出新要求，但在执行中如何平衡规范与激励、容错与问责，成为基层治理的现实难题。更值得关注的是，各项政策在实施中可能产生“合成谬误”，单项正确的政策叠加后反而削弱整体效能，抑制地方创新动力。这些压力最终都指向一个核心问题：地方政府的积极性被束缚住了，甚至被消耗殆尽了。

在此背景下，重新审视中央与地方的关系显得尤为重要。地方政府的发展活力与创新能力，是国家应对变局、实现高质量发展的重要基础。如果地方发动机动力不足或方向不一，国家这艘巨轮的行进势必受到影响。安邦智库（ANBOUND）首席教授陈功先生曾表示，地方债问题涉及中央与地方的财权与事权矛盾，分税制决定中央和地方是“分灶吃饭”，如果“举国之力的大事”越来越多，而财权与资源无法有效下移，基层地方政府将会愈发困难。他认为，地方政府今后是“不得不谋发展”，因为发展还有一线生机，债务才有可能缓解；不发展，债务就成了死结。这也恰恰说明，调动地方政府的积极性，不是一句空话，而是关系到地方能否活下去、发展能否持续下去的现实问题。

因此，客观分析地方政府当前面临的压力与挑战，目的不是为了抱怨，而是为了找到真正能激发其积极性的路径。不仅关乎地方治理效能的提升，更关乎国家治理体系与治理能力现代化的大局。

地方政府参与是改革开放的重要组成部分

中国是个大国，除了人口众多，各级地方政府的数量也很多。在中国大陆，31个省级行政区（自治区、直辖市），683座城市，2844个县级行政区，构成中国地方行政体系的基本格局。从中央到地方，中国目前有700多万公务员，数千万名财政供养人员。其中，大部分公务人员分布于各级地方政府机构。

中央与地方共同构成中国广义的政府体系。从政府体系的运作来看，简单来说，中央是核心，是大脑，是决策与指挥机构；地方是躯干，是四肢，是不同的神经系统，主要是行动与执行机构。当然，中国共产党的领导、政府体系运作、国家发展的最终目的，还是服务于广大人民群众，不断实现人民对美好生活的向往，因为“江山就是人民，人民就是江山”。

地方政府的顺畅运作，对于政府体系的正常运行极为重要，这是保障国家治理、提供公共服务、维护社会稳定、促进地方发展的重要保证。尤其是在中国这样一个有14亿人口、资源禀赋和地区差异极大、经济发展基础落后的国家，要推动国家整体发展，地方政府体系发挥不可替代的重要作用。如果激发出地方政府的发展热情，促使其积极参与和推动发展进程，将会形成经济与社会发展的巨大推动力。如果地方政府缺乏发展热情和行动，毫无疑问，将会影响经济与社会的发展。各级地方政府就像是一台台功率不等的发动机，点燃了这些发动机，而且让发动机形成同向的作用力，对中国的发展将起到重要的推动作用。问题的关键，就在于如何“点燃”这些发动机，并让它们朝着正确的方向发力。

从近几十年中国改革开放的实践来看，一个重要的经验是，由党和国家推动、人民群众参与并创造的改革，也得到各级地方政府的大力推动和参与，在广大的城市和农村地区，各级地方政府在不同领域，创新、创造改革实践，推出各种支持改革的政策，总结改革开放的经验。可以认为，在中国共产党的领导下，中国所形成的中央决策与领导、地方政府大力推动和参与、广大人民群众积极参与并创造、广泛调动国内国外的市场要素与资源、借鉴国外先进知识与管理经验、实现由计划经济向社会主义市场经济转变，这样一种系统局面，构成延续四十多年的中国改革开放洪流。这就是中国特色社会主义市场经济的重要组成部分。

在新的发展时期，沿着中国既定的发展战略，在中央的领导和决策之下，继续发挥地方政府、各类市场主体和社会各界的积极性，对于中国未来的发展具有重要意义。其中，地方政府体系的作用极为关键，不可或缺。当前面临的诸多问题，恰恰在某种程度上抑制了这种积极性的发挥。

国内地方政府面临普遍的发展压力和挑战

虽然做所有的工作都会面临困难和压力，做好任何事情都面临挑战，但在目前形势下，国内国际发展形势出现很大的变局，中国改革开放的环境发生系统变化——国际地缘政治环境在不断恶化，全球化正处在停滞甚至被逆转的阶段，全球产业链与供应链体系在发生重构；中国经济正从高速增长阶段向中速增长阶段转变；近几年突发事件对中国经济、政府财政、企业经营、劳动者就业等多方面造成巨大冲击……种种变化，使得中国未来的可持续发展面临的不确定性在增大。正如中央领导多次强调，中国现在面临“百年未有之大变局”，需要以底线思维甚至极限思维来应对。

在这种大背景下，各级地方政府的工作也面临着不小的发展压力和挑战。如果从中国经济与社会发展所需要的发展资源、发展需求、发展阶段、待解决的问题来看，可以认为，地方政府当前面临的发展压力、潜在风险和多元挑战，都是改革开放以来从未遇到过的。因此，政府部门应该深入基层了解问题，找到解决问题的办法。但现实是，基层干部往往被各种报表、会议、检查捆住手脚，连深入基层的时间和精力都成了奢侈品，更别提发挥主观能动性去找办法了。

为了解决当前发展中面临的问题，首先需要客观地正视其中的关键压力和主要挑战，这是解决或缓解相关问题的前提。根据安邦智库（ANBOUND）对中国经济和社会领域的长期追踪研究，与各级地方政府的沟通和了解，地方政府当前面临的一些具体的压力值得重视。而这些压力，无一不在侵蚀着地方政府干事创业的积极性。

1.普遍的财政压力

目前，从中央到地方都面临着普遍的财政压力，地方政府面临的财政压力尤其巨大，而且解决办法不多。

根据财政部今年3月提交全国人大的预算报告，2025年全国一般公共预算收入执行情况总体平稳，但财政收支平衡压力依然存在。2025年末，全国政府债务余额约96万亿元，其中国债余额412318亿元，地方政府一般债务余额175120亿元，专项债务余额373110亿元，都控制在全国人大批准的债务限额以内。

不过，财政经济委员会在审查2026年预算草案时明确指出，预算执行和财政管理中还存在一些困难和问题，主要是：财政收支平衡压力加大，地方财政运行困难；部分政策谋划与实施衔接不够，财政资源配置效率需进一步提高。这些问题的存在，意味着地方政府在2026年仍将面临较大的财政压力，特别是在经济恢复基础尚不牢固、房地产市场调整尚未结束的背景下，地方财政的自给能力和可持续性面临严峻考验。

从2026年的预算安排来看，财政收支紧平衡状态仍在持续。以重庆市为例，2026年全市一般公共预算收入预计2818亿元，增长3%，其中税收收入预计1602亿元，增长3%。加上中央提前下达转移支付、政府一般债务收入等后，收入总量为6940亿元。全市一般公共预算支出安排6257亿元，增长3.9%。政府性基金预算方面，全市政府性基金预算收入预计1594亿元，其中全市国有土地使用权出让收入1390亿元。这一数据反映出，虽然经济在恢复，但土地出让收入仍未回到历史高位，地方政府对土地财政的依赖度虽有所下降，但相关收入波动仍对地方财力构成显著影响。

深圳市作为经济发达地区，2026年全市一般公共预算收入预计4372亿元，较2025年执行数增长5.0%，其中税收收入3687亿元、增长5.0%，非税收入685亿元、增长4.9%。市本级一般公共预算收入预计2251.3亿元，加上各类转移性收入后，收入总计3048.8亿元，相应安排市本级一般公共预算支出2156.9亿元。深圳的财政状况相对稳健，但增速也已放缓。

县级财政的压力更为明显且普遍。以云南省腾冲市为例，2026年该市面临“保工资、保基本民生整体执行良好，但低水平保运转问题越发明显”的困境。历年巡视、巡察、审计、督查整改任务重，大量挤占财力和库款，部分重点领域投入保障不到位。腾冲市坦承：“2026年财政收入增长难、支出安排难、风险化解难的压力将仍然存在，财政平稳运行将面临诸多困难挑战。”这种“低水平保运转”的状态，在广大中西部县市具有相当的代表性，反映出基层财政的脆弱性和不可持续性。

以江西瑞昌为例，2026年全市一般公共预算收入安排324520万元，较上年执行数增长2.0%，但全市一般公共预算支出安排499268万元，较上年执行数下降10.8%。政府性基金预算支出104097万元，较上年执行数下降46.5%，其中债务付息支出24237万元，占比较大。这反映出基层财政在收入增长有限的情况下，仍需保障刚性支出，债务付息压力持续存在。

更为严峻的是，财政压力呈现出明显的结构性特征。陕西省咸阳市在2026年预算报告中指出：“受煤炭量价齐跌、房地产市场低迷等因素影响，税收收入出现短收，土地收入下滑明显，财政增收压力较大；‘三保’、民生、债务还本付息等支出刚性不减，收支矛盾更加突出，紧平衡成为常态。”这种“紧平衡成为常态”的判断，不仅适用于咸阳，也适用于全国大多数地方政府。需要澄清的是，支出总量下降不代表财政支出有弹性，恰恰是刚性的极端体现。在收入与土地出让双下滑约束下，人员工资、债务付息等法定支出不可削减，唯有发展性支出成了唯一可压缩的空间。财政收入增长乏力与支出刚性增长之间的矛盾，在2026年不仅没有缓解，反而因经济结构调整和房地产市场深度调整而进一步加剧。当地方政府连“保运转”都捉襟见肘时，哪里还有余力和心思去谋划长远发展、激发创新活力？财政压力，首先压垮的就是发展的积极性。

2.庞大的地方政府债务压力

与地方财政压力紧密关联的，是地方政府庞大的债务压力。

根据最新数据，2025年末全国地方政府债务余额约56.6万亿元，其中一般债务余额175120亿元、专项债务余额373110亿元。2026年，地方政府一般债务限额188689亿元、专项债务限额443185亿元。值得注意的是，这些数据主要反映的是显性债务，地方隐性债务的化解工作仍在持续推进中。

2026年初，第三批2万亿元置换债正式启动发行，山东率先落地近300亿元额度，拉开新一轮地方债务风险化解的序幕。这是“6+4+2”的12万亿元化债“组合拳”的关键组成部分，不仅为地方财政纾困解难，更向市场传递出稳增长、防风险的信号。财政部副部长廖岷在2026年1月的国新办新闻发布会上介绍，2025年继续安排2万亿元置换存量隐性债务额度，同时安排8000亿元新增专项债券补充地方政府性基金财力，支持化债。各地置换以后，债务平均利息成本降低超2.5个百分点，大大降低了地方政府负担，增强了地方发展动能。

根据部署，预计到2028年前将地方需消化的隐性债务从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，年均化债压力缩减至原来的1/6。随着近年来化债资金快速到位，部分地方政府隐性债务规模也加快压减，甚至“清零”。有机构通过梳理地方预算报告等官方信息发现，2026年更多地区提出加快实现隐性债务全域清零。比如，甘肃省支持有条件的市县“提前实现隐债清零”；陕西省提出“力争实现存量隐性债务清零”；西藏推动“全域隐性债务清零”。多年前债务风险较低的广东等地，已经公开宣布存量隐性债务清零。

然而，化债工作仍面临深层次挑战。中央经济工作会议定调，2026年保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量。一揽子化债以来，政策对地方债务管理的全局性增强，从隐性债务逐步扩大至融资平台经营性债务和政府拖欠款的管理。近两年，伴随大规模债务置换持续推进，地方隐性债务规模持续下降，2025年底或降至6.5万亿—7万亿左右水平，2026年两万亿元置换额度发完后需要地方自行化解的隐性债务规模将降至4.5万亿元左右水平，压力大幅减小，风险整体可控。

不过，债务置换只是将短期压力转化为长期压力，并未从根本上解决债务问题。财政部在2026年预算报告中明确要求：“指导各地用足用好各类支持政策，坚持省负总责、市县尽全力化债，加快化解存量隐性债务，严防虚假化债、违规化债。坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律，保持零容忍高压监管态势，加强动态监测、核查评估，对违规举债行为终身问责、倒查责任。”这一严厉表态恰恰说明，违规举债和虚假化债问题依然存在，债务风险并未根除。

更为关键的是，经营性债务与隐性债务性质不同，并非政府负有偿债责任的或有债务，因此其重组和置换也将通过市场化进行，金融化债将成为融资平台化解有息债务的主要手段之一，或更多通过金融机构开展降息、展期、本金打折等方式实现。按照预测，2026年，各期限及不同用途的特别国债或总计发行2万亿元，加上置换隐性债务的专项债2万亿元，总计新增政府债务规模约14.4万亿元，2026年广义财政赤字率或与2025年持平于9.8%附近，政府债务主要以托底为主，而不是以拉动为主。

在经济相对落后的地区，地方债务问题尤为严重。这不仅体现在其债务规模，还与其经济体量支撑的偿债能力有很大关系。虽然大规模债务置换缓解了利息压力，但债务本金化解仍需时间，且部分地区经济发展动能不足，造血能力有限，化债后的可持续发展仍是巨大挑战。债务置换只是“以时间换空间”，如果地方经济不能实现高质量增长，财政收入不能持续改善，债务问题最终仍会爆发。沉重的债务包袱，就像悬在地方政府头上的“达摩克利斯之剑”，让地方官员在决策时畏首畏尾，生怕再添新债，这种心态下，积极作为、大胆探索的劲头自然就消退了。

3.频繁的考核与审计压力

地方政府对中央政府负责，中央政府通过一系列的考核和审计来检测地方政府的工作。目前，中央对地方的考核范围很广，从经济、社会、环境与生态保护、财政、教育、医疗、安全生产、民生、治安、城市、就业、人口、农村等各个方面，几乎无所不包。毫无疑问，中央对地方的考核体系是非常有必要的，这是中央对地方保持“控制”、维持经济社会运行与发展所必需的机制和手段。

不过，中央对地方、上级对下级的考核也有程度和频度之分，考核本身不是目的，而是推动实现目的手段。如果手段变成了目的，就会出现本末倒置的情况，导致地方政府在各种名目繁多的考核之下，变得疲于应付，将大量的精力和时间，用于应对各种考核。

2026年，形式主义问题在基层依然严重，甚至出现了新的变种。中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅在2026年4月公开通报4起典型问题，暴露出一些深层次矛盾：

第一，吉林省白城市有关部门摊派报刊订阅任务，加重基层负担。白城市总工会、生态环境局等市直单位也按上级要求向下级摊派行业报刊订阅任务。大量报刊阅读率低，闲置堆放造成浪费。这种“摊派式”的形式主义，不仅浪费财政资金，更消耗基层干部大量精力。

第二，江苏省南京市有关部门对外贸数据只考不核，有的区为争先进位不惜“购买”异地出口数据。2018年至2025年6月，南京市江宁经济开发区使用大额财政资金“购买”异地出口数据。这种“数据造假”的形式主义，直接导致政策失真、决策失误。

第三，江西省新余市盲目收购上市企业，造成巨大经济损失。2020年底，该企业出现明显违规操作和资金困难，新余市为防止企业“爆雷”，掩盖收购中存在的问题，多次给企业借款，甚至在发现企业往年财务造假后仍进行借款。2023年7月，该企业被最终退市，经全力催收和挽损，新余市仍损失巨大。这种“盲目决策”的形式主义，给地方财政造成巨大损失。

第四，中国通用技术集团子企业通过虚假贸易虚增业绩，增加国有资产损失风险。以上问题暴露出一些地方、部门和国有企业政绩观存在偏差和错位，贯彻落实党中央整治形式主义为基层减负决策部署仍有差距。有的只为上级满意不顾基层实际，层层加码下达指标、摊派任务，浪费资源、助长形式主义。有的只为数据好听好看，频繁搞排名通报、层层施压基层，致使数据造假屡禁难绝。有的只为追求短期政绩脱离实际急躁冒进，不顾条件盲目决策，造成巨大经济损失。

更早的2026年1月，中央还通报另外3起典型问题：辽宁省鞍山市海城市花费498万元向“百强县”榜单评价机构购买咨询服务实现榜单进位；河南省有关部门在引进省外资金工作中设置不合理考核指标，基层为完成任务弄虚作假；云南省有关部门频繁排名通报，有的地方为完成指标进行统计数据造假。这些案例表明，形式主义问题已经渗透到政府工作的各个层面，从数据造假到盲目决策，从购买排名到虚假贸易，形式多样，危害严重。

2026年，中央继续推进考核体系的优化。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《美丽中国建设成效考核办法》，其中明确规定对于徇私舞弊、谎报瞒报、篡改数据、伪造资料等造成考核结果严重失真失实的，考核等级直接确定为“不合格”，将相关信息纳入政务失信记录，并按照有关规定严肃追究相关单位和人员责任。同时，该办法要求各省（自治区、直辖市）应当贯彻落实精简优化基层考核要求，按照本地区经审批报备的考核计划，结合实际考核下一级党委和政府美丽中国建设成效相关内容。这体现中央在强化考核的同时，也注重减轻基层负担的导向。

在审计方面，2026年各地审计机关继续深化审计监督。重庆市审计局印发《2026年区县党政主要领导干部经济责任审计工作方案》，紧扣党中央关于树立正确政绩观、推动高质量发展的决策部署，在总结以往工作经验基础上，聚焦新政策新要求，从政治引领、重点聚焦、风险防控、反腐纵深四个维度实现优化升级。方案重点审查领导干部是否完整准确全面贯彻新发展理念，是否存在盲目举债搞“面子工程”“形象工程”和“高大上”地标、急功近利搞“短平快”项目导致烂尾闲置、数据造假、“新官不理旧账”等问题。

宁夏审计厅印发的《2026年度经济责任审计工作方案》明确，2026年经济责任审计重点包括：聚焦重大政策落实，紧盯被审计领导干部贯彻执行中央及自治区重大经济方针政策和决策部署情况；聚焦重大经济事项决策执行，紧盯重大经济事项决策程序的规范性及执行有效性；聚焦财政财务管理，紧盯财税体制改革及经济风险防范情况。

安徽省审计机关2026年度审计项目计划安排8类71个审计项目，包括财政审计、重大政策落实审计等。河南省审计厅则聚焦“两高四着力”谋划审计重点项目，全省审计机关计划组织全面实施“两高四着力”推进情况审计，重点聚焦6个领域组织审计。

这些审计工作的加强，反映中央对地方治理的监督在不断强化。然而，基层官员反映的问题仍然存在：审计范围越来越广、越来越注重程序合规而忽视效率。审计是应该有的，但如果大量的程序审计消耗大量的资源，影响地方的工作，会明显降低地方工作的效率。另外，审计也是手段，而不是目的，如果审计部门以不查出问题就不算完成工作来执行，在地方工作中会引发更多的问题。

值得警惕的是，这类频繁应付考核的现象，在近年有愈演愈烈之势，而且考核与审计工作的形式化越来越严重。有基层地方官员困惑，中央不断强调反对形式主义、官僚主义，为什么形式主义却越来越严重？而且在很多时候，上下官员都明白这是形式主义，却仍在认认真真地搞形式主义。还有基层官员告诉安邦的研究人员，为什么官僚主义和形式主义铲之不绝？因为大家在用形式主义来对付官僚主义！

2026年，形式主义问题在“指尖”上也有新表现。国务院办公厅印发《政务移动互联网应用程序规范化管理办法》，明确提出避免同质化政务应用程序建设和运营，不得将点赞量、网络投票数、转发量、学习时长等作为考评依据，不得强制推广下载使用政务应用程序等。这一规定的出台，恰恰说明“指尖上的形式主义”问题已经严重到需要国家层面专门立规整治的程度。政务应用程序本应让“数据多跑路，群众少跑腿”，但在现实中，强制推广下载、打卡排名绑架考核等现象，让政务APP从便民工具变成为基层减负路上的新梗阻。这种重形轻实、重痕轻绩的现象，不仅造成技术资源和财政资金的浪费，更让基层干部陷入事务性虚耗。

安邦智库的研究人员认为，在中国这样的大国，国家与社会的发展、治理的成效，一定是系统成效，而不是某一两项单项指标好看。公共政策不能单打独斗，要避免单项看起来正确的政策，在系统实施时都变成“坏政策”，结果造成系统负面结果。对于这种情况，中央总结为政策上的“合成谬误”和“分解谬误”。不过需要进一步思考和改进的是，，目前在这方面似乎还没有找到有效的思路和解决办法。但只停留在口号层面，肯定是无法解决问题的。

4.中央政绩观新要求与基层治理的现实问题

2026年，中央将树立和践行正确政绩观提升到前所未有的高度。中共中央办公厅印发《关于在全党开展树立和践行正确政绩观学习教育的通知》，决定在全党开展为期半年的集中学习教育，以县处级以上领导班子和领导干部特别是“一把手”为重点。中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议也明确强调，要树立和践行正确政绩观，教育引导各级干部坚持实事求是，多做打基础、增后劲、利长远的事。中央系统梳理错误政绩观的四种主要表现：重显绩轻潜绩、重一域轻全局、重当前轻长远、重部署轻落实。

需要指出的是，加强对形式主义和政绩工程的治理无疑具有现实必要性。从辽宁省鞍山市海城市花费498万元购买“百强县”排名服务，到江苏省南京市有关部门为争先进“购买”异地出口数据，再到江西省新余市盲目收购上市企业造成巨大损失，这些案例充分说明，错误的政绩观确实会导致公共资源严重错配，造成巨大经济损失和社会信任危机。中央重拳整治，旨在纠正“数字出官、官出数字”的恶性循环，防止“形象工程”“面子工程”劳民伤财。

不过，在具体执行层面，问题也随之浮现：哪些该纳入“政绩观”问题？会不会出现矫枉过正的情况？当前，治理逻辑从纠偏清单式，向正向建构式转变，但“正确政绩观”的内涵边界仍显模糊。在高压整治态势下，一些地方可能出现“宁可不作为，也不愿做错事”的避责心态。现在基层干部的真实感受是，一旦拿着放大镜看问题，很多地方的合理创新、积极作为可能都会沦为“政绩观”问题，头上高悬的达摩克利斯之剑，随时都有可能批下来。就算退休，也可能被追责问责。这直接引发灵魂拷问：到底还要不要干？要不要好好干？敢不敢担当干？这种“干也不是，不干也不是”的两难境地，让许多基层干部陷入迷茫和焦虑，严重挫伤他们主动作为、敢于担当的积极性。

这种顾虑在地方政策具体的工作中，体现得尤为明显。在当前环境下，地方政府想把有限的资源和资本，集中到有价值的产业和领域，这本是推动高质量发展的应有之义。但这需要高度的决策科学性，涉及复杂的产业研判、风险评估和长远规划，理应借助专业研究机构的力量进行充分论证。不过，现实困境在于：一旦决策经过“充分论证”后仍然失败，是否会被追溯为“盲目决策”？如果聘请专业机构参与论证，高昂的费用是否会被审计认定为“铺张浪费”或“利益输送”？如果为规避风险而选择“不决策、不投资”，是否又会被批评为“不作为”“躺平”？这种“干也不是，不干也不是”的两难境地，让许多基层干部陷入迷茫和焦虑。

中央强调要“完善差异化考核评价体系”，但如何将“潜力”和“实干”量化，如何区分“大胆探索”与“盲目蛮干”，如何界定“战略失误”与“政绩观偏差”，在实践中仍是难题。如果考核机制不能真正容错纠错、激励担当，如果监督问责不能精准区分失误错误与违纪违法，那么“正确政绩观”的倡导，可能在执行中异化为束缚干部手脚的“紧箍咒”，反而抑制地方改革创新的活力和勇气。如何在坚决整治错误政绩观的同时，有效保护干部干事创业的积极性，营造鼓励创新、宽容失误的环境，是摆在中央和地方面前的现实问题。

5.政策“合成谬误”使地方政府创新动力不足

当前地方政府面临的另一个问题是政策“合成谬误”的普遍存在。所谓“合成谬误”，是指单项政策在设计和实施时看似合理正确，但当多个政策同时实施时，由于缺乏系统协调和统筹，导致政策效果相互抵消甚至产生负面效果。在地方政府层面，这种“合成谬误”表现得尤为明显。

以环保政策为例，中央要求“绿水青山就是金山银山”，各地纷纷出台严格的环保标准。这本是正确方向，但在执行中，一些地方为完成环保考核指标，采取“一刀切”的关停措施，导致大量中小企业倒闭，工人失业，地方税源萎缩。同时，乡村振兴政策要求发展农村产业，但环保限产又制约农村工业发展；稳就业政策要求保障居民就业，但环保关停又导致就业岗位减少。这些政策单独看都是正确的，但叠加在一起就产生矛盾。

再以债务化解和经济增长的关系为例。中央要求化解地方政府债务风险，严格控制新增隐性债务，这无疑是必要的。但同时，中央又要求地方保持一定的经济增长速度，完成各项发展指标。在财政收入增长乏力、土地出让收入下滑的背景下，地方政府既要化债又要发展，往往陷入两难境地。一些地方为完成增长目标，不得不继续举债投资，形成“化解旧债、新增新债”的恶性循环。

这种政策“合成谬误”的根源在于，中央各部门往往从自身职能出发制定政策，缺乏跨部门的协调和统筹。环保部门只关注环保指标，发改部门只关注经济增长，财政部门只关注债务风险，人社部门只关注就业稳定。每个部门都希望自己的政策得到不折不扣的执行，但地方政府作为政策的最终执行者，却要同时面对所有这些政策要求，往往顾此失彼，左右为难。

更严重的是，频繁的考核和审计进一步加剧地方政府的保守倾向。在“多做多错、少做少错、不做不错”的潜规则影响下，一些地方政府官员宁愿选择“躺平”或“形式主义应付”，也不愿冒险创新。因为创新可能失败，失败就要被问责；而不作为虽然也不会出成绩，但至少不会出错。这种“避责逻辑”取代“创新逻辑”，导致地方政府逐渐失去改革创新的动力和勇气。

湖北省在2026年政府工作报告中提出的一些改革举措，如投资体制改革、地方金融改革创新等，虽然方向正确，但在实际执行中可能面临诸多障碍。当地方政府官员每天要应对各种考核、审计、检查时，他们还有多少时间和精力去思考真正的改革创新？当每一项创新都可能带来不确定性和风险时，他们还有多少勇气去尝试？这是当前地方政府治理中一个亟待解决的深层次矛盾。

重读毛主席谈两个积极性

地方政府的作用非常重要，地方的治理是个重要的窗口，能够反映国家治理和运行中存在的问题。在中国现有的体制下，这可能需要中央与地方之间，不断调适关系，相互磨合，在现代社会、经济、国内外环境之下，找到新的解决办法，或者对现有的政策和模式进行优化。

我们认为，从公共政策的角度看，重读1956年毛泽东主席分析中国问题时所提的《论十大关系》，其中对“中央与地方的关系”，有很多前瞻的、客观的分析。即使放在70年后的今天，仍然有很高的参考价值。相关内容引述如下：

“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，当前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。

中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还是要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。

如今几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。表报之多，闹得泛滥成灾。这种情况，必须纠正。

我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。

中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方去处理。

处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究。拿我们自己的经验说，我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好。我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。我们要统一，也要特殊。为建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为整体利益，为加强全国统一所必要的特殊。

还有一个地方和地方的关系问题，这里说的主要是地方的上下级关系问题。省市对中央部门有意见，地、县、区、乡对省市就没有意见吗？中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。当然，也要告诉下面的同志哪些事必须统一，不能乱来。总之，可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一。正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。

省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，也要处理得好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。

在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上，我们的经验还不多，还不成熟，希望你们好好研究讨论，并且每过一个时期就要总结经验，发扬成绩，克服缺点。”

毛主席的这段话，在今天看来仍然具有深刻的现实意义。当前地方政府面临的财政压力、债务压力和考核压力，在一定程度上反映中央与地方关系需要进一步优化的空间。如何在坚持中央统一领导的前提下，给予地方更多自主权，激发地方积极性，同时避免“一放就乱、一收就死”的循环，这是需要持续探索的课题。毛主席当年强调的“两个积极性”，尤其是“地方的积极性”，恰恰是今天我们破解地方治理困境、激发发展活力的关键钥匙。

2026年地方政府在改革开放中的新作为与局限

虽然面临诸多压力，2026年各级地方政府在深化改革、扩大开放方面仍然展现出积极作为。从各地政府工作报告可以看出，地方政府正在结合本地实际，推出各具特色的改革举措。

湖北省在2026年政府工作报告中提出，着力深化改革、扩大开放、促进创新，高质量发展的动力更加强劲。投资体制改革深入实施，聚焦解决“投什么、谁来投、怎么投、如何管”四个问题，出台深化投资体制改革实施意见，明确“民营资本愿投尽投、国有企业功能补位、政府投资规范高效”的大原则和优先顺序。地方金融改革创新持续加力，立足地方政府“股权投资做引导、债权融资做增信、多层次资本市场公开募资做培育”三项金融创新职能定位，重构政府引导基金体系。

山东省在改革开放方面迈出坚实步伐，十大标志性改革任务成效显著。国企改革深化提升行动圆满收官，6家省属企业完成集团层面重组整合。推动出台民营经济促进条例，完善省市县金融直连服务机制。省财政直管县调整优化为48个，15个强县参照直管县管理。坚持土地指标省级统筹和分级配置，实现用地用林用草用海联动审批。

湖南省坚持以改革破局、以开放突围，持续用力打造内陆地区改革开放高地。推动重点改革任务落地，纵深推进经济领域改革，加快长株潭要素市场化配置综合改革试点，深化零基预算、国资国企改革。实施乡镇（街道）履职事项清单，切实为基层干部减负赋能。深化农村“三块地”改革，加快供销合作社综合改革。

在市级层面，江西省赣州市持续推进对标深圳规则规制改革，树牢“大湾区能做的，赣州也要能做到”的理念，紧扣政府有为、市场有效、创新有力、社会有序，完善“三张清单”，推出更多对标改革事项。开展数据改革攻坚行动，动态调整“市县同权”清单，拓展“高效办成一件事”场景，深化“民意速办”“一表同享”“多报合一”等改革。

在县级层面，吉林省敦化市坚持改革开放双轮驱动，激活县域高质量发展新动能。2026年，敦化市将立足地域优势，以全面深化改革为内生动力，以扩大对外开放为外部支撑，通过改革与开放并驱发力，持续优化发展生态。数字政府建设提速升级，全面深化“一网通办”改革，优化整合政务服务平台，通过流程再造、数据共享打破部门壁垒，压缩证照办理时限50%，部分业务实现“即审即批”。

不过，这些地方实践在取得成效的同时，也暴露出一些问题。

首先，地方改革往往停留在技术层面和流程优化，缺乏制度性突破。比如“一网通办”“最多跑一次”等改革，虽然提高了行政效率，但并未触及政府职能转变的核心问题。政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系等根本性问题，仍然没有得到系统性解决。

其次，地方改革存在明显的“盆景化”倾向。一些改革试点虽然取得成功，但往往难以复制推广。原因在于，这些试点往往享受特殊的政策支持和资源倾斜，一旦推广到其他地区，就会面临各种约束条件。更重要的是，地方改革往往受制于中央部门的条条框框，一旦触及部门利益或与现有法规冲突，就会遇到阻力。

第三，地方改革的可持续性存疑。在财政压力加大、债务风险上升的背景下，地方政府是否有足够的财力和精力持续推进改革？当“保工资、保运转、保民生”成为首要任务时，改革往往被置于次要位置。一些地方甚至出现“改革疲劳症”，对层出不穷的改革要求感到厌倦和无力。

最后，地方改革缺乏有效的激励机制。在当前的考核体系下，改革创新往往意味着风险，而保守维稳则相对安全。除非中央给予明确的容错机制和激励政策，否则地方政府官员缺乏改革创新的内在动力。这也是为什么很多地方改革往往“雷声大、雨点小”，或者“换汤不换药”的根本原因。

这些地方的经验表明，虽然面临压力和挑战，地方政府在改革开放中仍然扮演着重要角色。它们不仅是中央政策的执行者，也是改革创新的探索者和实践者。通过结合本地实际，地方政府能够创造出适合本地发展的模式和路径，为全国改革开放积累经验。

结语

地方政府参与是改革开放不可或缺的重要组成部分，而地方政府的积极性则是这一参与能否有效、能否持续的关键。在中国这样一个大国，没有地方政府的积极参与和创造性实践，改革开放难以取得如此巨大的成就。当前，地方政府确实面临着普遍的财政压力、庞大的债务压力和频繁的考核审计压力，这些压力在2026年依然存在，甚至在某些方面更加突出。但我们必须清醒地认识到，谈论压力本身不是目的，目的是要找到释放压力、激发活力的办法。这个办法的核心，就是真正调动起地方政府的积极性。

不过，压力也是动力。在中央的统一领导下，地方政府正在通过债务置换、财政体制改革、优化考核审计等方式应对挑战。同时，各地政府继续深化改革、扩大开放，结合本地实际探索发展新路径。从湖北的投资体制改革到山东的财政直管县优化，从湖南的基层减负赋能到赣州的“对标深圳”改革，从敦化的数字政府建设到各地的营商环境优化，地方政府在改革开放中仍然发挥着不可替代的作用。这些实践本身，就是地方政府积极性尚未泯灭的证明，也为我们思考如何更好地调动这种积极性提供现实样本。

重读毛主席关于中央与地方关系的论述，我们更加深刻地认识到，处理好中央与地方的关系，发挥中央和地方两个积极性，对于中国这样的大国大党至关重要。当前面临的各种压力和挑战，实际上也是调整和优化中央与地方关系的契机。通过合理的权力划分、科学的考核机制、有效的财政体制，可以更好地激发地方政府的积极性和创造性，推动改革开放向纵深发展。调动积极性，不能只靠喊口号，更需要实实在在的赋权、松绑、减负和容错。

展望未来，地方政府仍将在中国改革开放和现代化建设中扮演关键角色。面对百年未有之大变局，地方政府需要更加注重系统性思维，避免政策执行中的“合成谬误”和“分解谬误”，在中央的统一领导下，结合本地实际，创造性地开展工作，为实现中国式现代化贡献力量。而这一切的前提，是让地方政府有动力、有空间、有保障地去“创造性工作”。（完）

从国际经验看，地方治理活力往往来源于权责匹配、财力保障和激励约束机制的平衡。无论是联邦制国家还是单一制国家，地方政府积极性的形成都离不开适度自主权、稳定财政来源以及合理问责体系的共同支撑。

自2021年以来，国内房地产市场持续调整，土地出让收入明显下降。土地财政曾长期占部分地方综合财力的重要比例，其收缩使地方政府财政来源发生结构性变化。在刚性支出持续增长背景下，地方财政运行逐步由增量扩张转向存量平衡，财政紧平衡成为多数地区面临的共同现实。

“合成谬误”（Fallacy of Composition）原本是经济学概念，指个体层面成立的行为逻辑，在整体层面未必成立。近年来该概念被广泛用于公共政策研究，强调单项政策目标合理，并不意味着多项政策叠加后仍能实现整体最优，需要加强政策协同与系统治理。

美国经济学家约瑟夫·熊彼特在《经济发展理论》中提出，发展本质上来源于创新。虽然其讨论对象主要是企业家，但地方政府作为制度创新和资源配置的重要主体，其创新能力同样会影响区域发展水平。

中国经济具有明显的区域梯度特征。东部沿海地区产业升级速度较快，中西部地区仍承担产业承接和基础工业发展任务。不同区域的发展阶段和资源禀赋差异较大，因此统一政策在不同地区产生的效果往往存在明显差异。

1994年实施的分税制改革大幅提高中央财政收入占比，增强了国家宏观调控能力，但也形成地方事权扩张快于财权增长的格局。随着公共服务、社会治理和基础设施责任不断增加，部分地方长期存在“财权不足、事权过重”的结构性矛盾。

邓小平曾指出：“不解放思想不行，甚至于包括什么叫社会主义这个问题也要解放思想。”（《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，1978年12月13日）改革开放过程中，大量地方探索正是在思想解放背景下逐步展开。

中国公务员队伍承担着政策执行、社会管理和公共服务等多重职责。从国家治理结构看，绝大多数具体事务最终都需要依靠基层政府落实，因此基层治理能力建设始终是国家治理现代化的重要内容之一。

改革开放以来，各地围绕招商引资、产业发展和营商环境建设形成了广泛竞争。这种适度竞争在一定时期内促进了投资增长和产业集聚，但也带来重复建设、同质竞争和资源错配等问题，需要在竞争与协同之间寻求平衡。

中国治理体系长期强调田野调查研究的重要性。田野调查研究不仅是发现问题的重要方式，也是提高决策科学性的基础。如果基层干部长期陷入事务性工作，容易导致政策制定与基层实际情况之间出现信息偏差。

财政紧平衡并非中国独有现象。许多国家在经济增速放缓和人口老龄化背景下，都面临财政空间收缩问题。关键在于如何通过提高财政资金使用效率和优化支出结构，实现有限资源的最大化配置。

英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯认为，经济主体的行为不仅受资源约束，也受预期影响。当未来预期恶化时，组织往往趋向保守和防御性决策。地方政府在财政压力下出现谨慎倾向，某种程度上符合这一逻辑。

债务置换本质上属于债务结构优化，通过延长期限、降低利率缓解短期偿债压力。但债务置换并不会自动创造新增收入来源。如果地方经济增长动力不足、税源基础薄弱，则债务风险可能从流动性风险转变为长期可持续性问题。

形式主义往往产生于责任压力与资源约束并存的环境。当组织既要完成大量任务，又缺乏充分资源时，容易通过追求形式合规来替代实质成效。其根本解决办法仍在于优化治理机制和考核体系。

德国社会学家马克斯·韦伯在《经济与社会》中指出，现代官僚体系具有提高组织效率的重要作用，但过度程序化也可能形成“铁笼效应”，使组织成员逐渐失去自主判断和创新能力。

此类现象为“避责行为”。当决策风险高于创新收益时，管理者容易倾向于选择保守策略。国际经验表明，建立合理容错机制、完善责任边界和强化正向激励，是减少避责倾向、激发组织活力的重要条件。

《论十大关系》发表于1956年，是新中国成立初期探索适合中国国情发展道路的重要文献。其中关于中央与地方关系、沿海与内地关系、经济建设与国防建设关系等论述，对后来中国经济管理体制改革产生了深远影响。