来源：安邦智库(ANBOUND)

2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，该文件中提到“健全推进新型城镇化体制机制”，要求“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制；推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度、推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利、加快农业转移人口市民化。”在此之后，全国各地纷纷启动了针对城市周边重点县镇的城市化工作，将“新型城镇化”视作下一阶段城市化建设、促进城市经济发展的重要动力来源和增量承载空间。不过，根据安邦智库（ANBOUND）的研究团队持续进行的观察，许多城市目前更加关注的是“通过人口转移促进产业升级、人口集聚、城镇发展”以及“加快农业转移人口市民化”的一面，而对“提供基本公共服务制度”“享有同等权利”等工作的重视度和优先度则显得有所不足。

在讨论城市化和新型城镇化建设时，首先一个必须回答的问题点是，我国的城市化究竟还有多大的潜在空间？清华大学教授蔡继明的看法代表了目前社会上的主流意见。他认为：“2023年我国常住人口城镇化率只有66.16%，距离高收入国家相比还有很大差距。”他认为潜在发展空间还来自于另一方面，“2023年我国户籍人口城镇化率仅有48.3%，与常住人口城镇化率66.16%存在巨大差距，这意味着近2.52亿农民工及其家属并没有被纳入城镇户籍，实际上他们在医疗、就业、教育、社会保障、住房等方面并没有享受到城镇户籍人口应有的待遇。”然而，在安邦智库的研究团队看来，这与其说是潜在发展空间，不如说更是城市化要继续进行下去需要面对的障碍。

能否达到城市化发展的上限，这取决于我国城市化的底层逻辑和具体演进过程。在安邦智库看来，我国的城市化实际上是经历了三个大阶段。第一个阶段是在城市内部搞工业化，主要通过工业园区、科技园区的发展来实现；第二个阶段是依托于工业化的成果，开始大面积搞房地产建设，通过产城融合来促进外部劳动力大量流入城市。这两个阶段是增量扩张的阶段，持续了二三十年甚至更长时间，在最近几年逐渐进入了以“存量盘活”为主的第三阶段，即以城市更新为主的历史阶段。在这个阶段里，城市化工作的重心应该调整为对城市治理结构和管理机制的建设，以及对区域城镇体系的再梳理，其目的应该是系统性地解决之前二三十年粗犷式发展过程中遗留下来的一系列问题，为未来的发展打好基础。

坦率地说，我国在前两个阶段的城市化（或“城镇化”）的传统发展模式中，实际上不但没有解决城乡差距问题，甚至部分地区还是依靠拉大城乡差距来推动的。一方面，国家依靠城市化进程，用庞大规模的投资来制造经济动能，以农民进城工作作为提高农民工收入的手段的同时，也通过农民承受城市的消费水平来扩大整体经济的消费需求；但与此同时，以户籍制度为控制阀门，并未给进城务工的农民提供普遍意义上的包括社保、医疗、教育、住房、交通等方面的社会保障体系。即使在同一城市之内，真正的“都市人口”和“农民工”之间也只是被服务与服务的关系，这很难说是后工业时代意义上的“城市化”。而现在更需要地方政府直面的问题是，究竟地方财政还有没有能力和资源为一个后工业时代的城市居民提供统一的城乡居民社会服务和保障待遇？对此，根据2005年中科院版《中国可持续发展战略报告》的测算，当时每有一个农民进入城市生活、工作，并被转化为真正的“城市产业工作人员”，需要投入的“个人支付成本”为1.45万元，“公共支付成本”为1.05万元，总计费用为2.5万元（按2000年不变价格）。以2000年至今的通货膨胀率简单测算，这笔钱相当于2025年的10.7万元。而这仅仅是人力和生活投资成本，并未包含各种社会保障和外溢性成本。

对此，安邦智库的一位资深学者强调，中国现在需要考虑的不是城市化率还能提高多少，而是城市化会不会沦落到“拉美化”的境地。所谓“拉美化”，是指拉美地区国家在发展过程中出现的一些整体性危机，一般认为有五个典型特征：一是贫困严重、收入不平衡加剧；二是城乡发展失衡；三是社会治安状况恶化；四是自然资源环境破坏严重；五是腐败现象严重而普遍。这些问题的存在和加深，将会导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至引发社会动荡和倒退。安邦智库的这位资深学者指出，墨西哥和巴西早在上世纪五六十年代城镇化率就超过了50%，阿根廷的城市化水平更是达到了92%，但由于城市产业经济和社会治理水平都跟不上，可利用的城市资源越来越短缺，由此产生了城市人口过度膨胀、就业困难、城市配套公共服务严重不足、贫民窟涌现等一系列严重问题。这个过程，在经济学界被称为“虚伪的城市化”。如果到了这种地步，城市化带来的就不是繁荣，而是深重的灾难。

多年以来，安邦智库在城市化问题上，始终把重点投入在如何提升城市治理和管理水平上。安邦智库早在2018年就提出了以POD理念为核心的14项主导原则，例如“以人为本”的核心城市发展理念，以社会环境承载力为基础，注重城市空间和交际性，强调城市内部的有机联系等，都是着眼于城市整体的生活品质提升而非片面追求建设规模；在更宏观的层面上，安邦智库则一直强调对现代公民素质和秩序的教育，对城市基层自治结构和民众意见的沟通与吸纳，这些都是城市发展内在的“基本功”，绝不是多少GDP增长率或者城市化率几个数字能涵盖。只有“基本功”搞得好、踩得实，才能量入为出，根据城市的承载力和可调配的资源，一步步逐渐地去支撑城市的发展，这样做城市化才能成为一种繁荣和幸福，而不是一场灾难。这不只是安邦智库的观点，其实一直都是中央坚持的观点。2019年11月，习总书记在上海考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；2020年4月，总书记在浙江考察时又指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。因此，地方城市管理者绝不应该忽视城市治理体系和能力建设的重要性。

安邦智库认为，无论城市扩张还是城市更新，包括驱动人口移动引导经济增长，这些都只是外在的形式，城市发展最终导向的大目标终究还是要为了人民的幸福和安居乐业。这个关系不应颠倒，城市的管理者们更不应在没有练好“基本功”的情况下，片面迎合GDP或其他指标要求，盲目进行城市化扩张和更新改造，否则就会对城市化产生许多错误的理解，走上错误的发展道路，迎来错误的结局。（CNJ）

（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦（ANBOUND）城市问题研究中心提出要求，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的城市开发问题。安邦（ANBOUND）城市问题研究中心对这一类别的问题将根据客户的客观需要，提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）