来源：安邦智库(ANBOUND)

2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》。文中提出了八项主要任务，包括：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。此外，本次意见还提出加强支撑保障，包括：建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，健全法规标准。

在该政策发布后，部分舆论认为中央加快了推动城市更新的“时间表”，尤其是《意见》中强调了“中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，在债务风险可控的前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持。”由此，部分学者和自媒体认为政策重新转向了“由基础设施投资拉动经济”，进而强调城市更新对于拉动内需的重要作用。

毋庸讳言，在目前这个时间节点，中央部门发文强调“推进城市更新行动”，出发点肯定有拉动就业、刺激内需的考量。但更应注意到，本轮政策强调的重点在于“转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规”。在《意见》的第一段“总体要求”部分，明确阐述本轮政策目标为“转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善……”并提出“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效……”可见，《意见》的推出目的绝非仅仅维持内部经济需求规模，而是在于调整城市开发建设旧模式的弊端，建立新的法规、理念和机制。

需要注意的是，“可持续的城市更新”一词并非本次文件中初次提及的概念，而是有长期的政策脉络，最早可追溯到2019年住建部发布的文件《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，当时对此概念的解释是“建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式”。其后，在2023年住建部文件《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》中再次提及此概念，2024年更被纳入二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》之中，作为“健全推进新型城镇化体制机制”条款下的重要内容之一。今年在《关于持续推进城市更新行动的意见》之中再次被重点强调，可见中央的决心之坚定、以及工作的迫切性。

“可持续的城市更新模式”具体指的是什么？从本次文件来看，强调的依然是“政府引导、市场运作、公众参与”。在内容层面，文件要求“充分发挥街道社区作用，调动人民群众参与城市更新积极性。开展城市管理进社区工作。鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产”。同时，在资金投资方面，要求在有效利用中央专项债资金、地方政府加大财政投入的基础上，“完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。”总而言之，政府希望通过引导公众、社会和市场的力量，共同投入到推动城市更新的行动之中。不过，在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，此项工作的难点在于如何动员社会和公众真正投入到城市更新之中，如何保证城市更新的成果符合社会与公众的期望，而这需要政府部门在工作认知和行动模式上做出更大改进。

首先，作为城市管理者的政府部门在城市更新的思维观念上，需要打破传统的管理型思维，转向容纳多元利益群体的治理型思维、服务型思维，才能形成凝聚社会上下力量的密切协同互动模式。传统上的城市开发与更新，更强调以土地财政为核心的扩张性开发，以项目回报率和关键绩效指标为导向推动城市更新进程。在这种情况下，公众群体和城市建设项目并非直接利益相关，公众的利益诉求也不一定能直接、及时地反映到政府决策，就不会形成社会资本和资源投入的高度协同。显然，如果政府未来能够更加重视不同治理主体和利益相关者之间的利益协调，公众和社会的力量才能更多投入到城市建设之中，分担政府的压力，这是形成可持续城市发展趋势的前提。

其次，城市管理者在城市更新的价值理念上，需要从单一的经济效率优先思维，转向兼顾效率和公平的均衡思维。传统的城市开发、更新，强调通过高杠杆、高地价、高房价来实现政府财政和商业资本的高投入、高周转、高回报，以及对城市GDP经济总量的高贡献。与效率优先的发展模式不同，未来可持续的城市更新模式，将更加强调城市空间和经济、社会、生态、文化资源的均衡配置，在账面上的经济效益和政绩之外，更重视对社会普通居民和弱势群体的包容。本轮《意见》强调旧街区、城中村的整治改造，强调完整社区建设，强调基础设施服务体系的完善，强调修复城市生态和历史文化价值，就是这一理念的具体体现。

第三，在城市管理的具体工作上，需要从过去的聚焦规划和设计等前端工作环节，转向更加注重提升城市全生命周期的运营维护管理。城市更新决不仅仅是空间规划层面上的修修补补，而是伴随着城市经济和文化的发展阶段而不断调整的过程。在传统的城市更新理念下，一旦规划得到实施，建设完成，政府的工作职责也就告一段落；但在可持续的城市更新理念下，城市的空间和功能将充满弹性，城市的发展方向是不断被动态调整的。城市体检工作既是对上一阶段更新工作的验收和总结，也是对下一阶段再设计与更新工作的新起点。

最后，在法制程序上，可持续的城市更新也需要更多法制上的调整和准备工作，更加彻底地贯彻行政审批制改革。如果说，城市更新实质上就是对于城市规划的再调整布局。那么，由谁来提出诉求，由谁来发动更新行动决策？我国目前对于城市更新尚无明确的全国性立法，大多数关于城市更新的启动和评判只能依赖于地方政府的决策。在这一方面，不妨更多借鉴深圳城市更新启动的两种模式，一是由政府拟定城市更新单元计划，决定城市更新的启动；二是由民间申报城市更新单元，政府审批通过，也同样可以启动城市更新工作。对于大多数城市而言，应考虑逐渐由政府拟定更新计划向民间申报更新计划——政府审批机制过渡。当然，这就涉及到城市居民专业知识和管理意识的培养，这背后实际上取决于民间社会基础自治机制的成熟运作，需要大量城市规划师、社区设计师深入到城市基层，与民间自组织团体密切协作，这其中需要政府部门起到更多引导和沟通作用。

安邦智库仍然强调，城市社区是城市这一有机整体的最基础的细胞单元，城市更新的工作首先从理顺社区治理关系做起，更能够事半功倍。从目前的地方政府具体政策导向和舆论反馈来看，对于此轮中央《关于持续推进城市更新行动的意见》的解释，基本上依然把目光集中在提高城市韧性和宜居度的层面，强调对城市的体检和再规划，而这种力度不足以达到此轮政策的目标。城市管理者应把目光更加深入到对于城市基层治理的民主法治化改革层面，将公众的利益诉求与城市建设的决策和过程紧密联系在一起，才能协同各方力量，构建出包含城市全生命周期管理制度、多元化投融资机制、老旧街区自主更新等真正意义上的可持续城市更新模式。否则仅依靠政府的管理职责和有限的政府财源，恐怕很难完成这样的难题。（CNJ）

（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦（ANBOUND）城市问题研究中心提出要求，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的城市开发问题。安邦（ANBOUND）城市问题研究中心对这一类别的问题将根据客户的客观需要，提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）