来源：安邦智库(ANBOUND)

2025年6月19日，《北京城市副中心条例（草案征求意见稿）》正面向全社会公开征求意见。北京城市副中心管委会副主任胡九龙解释，条例着重突出牢牢抓住疏解非首都功能“牛鼻子”，稳步推进城市副中心高质量发展，从而使城市副中心更好地融入首都发展大局和京津冀发展战略全局。自从2018年底党中央、国务院批复《城市副中心控规》，明确了城市副中心行政办公、商务服务、文化旅游和科技创新“3+1”主导功能以来，城市副中心建设已经经过了近7年时间。本次《副中心条例草案》向城市副中心开放了更多自主发展权限，同时也对全面深化、创新改革提出了更高要求。值此时机，回顾日本首都从“副都心”到“新都心”的城市更新经验，应能对北京城市副中心的未来发展方向产生一些积极的启示意义。

二十世纪五十年代，日本正在经历经济高速增长期。当时大量的政府机构和民间企业、商业、居住社区都集中于东京东部中央区、千代田区、港区核心三区，尤其是丸之内、大手町、新桥、虎之门一线的传统办公商务集聚区域已达饱和极限，因此日本政府在1958年制定了《首都圈开发计划》，将新宿、涩谷、池袋一带定位“副都心”，分散首都职能。1965年，新宿副都心规划方案出炉，将山手线周边的净水厂迁移至20公里之外，确定了原址及附近的56公顷用地更新范围，依托山手线和小田急线地铁站，逐步发展为国际级复合功能商务区。1991年，东京都政府从千代田区正式搬入“副都心”，进一步带动了该区域整体办公需求增大，也让周边地区更加繁荣。1996年，新建的地铁丸之内线在新宿站附近增设西新宿站，直通刚刚竣工的区域地标爱之岛大厦。1997年，都营地铁大江户线随即开通都厅前站，直通东京都政府第一政府大楼和第二政府大楼。2011年，随着“时代大道”地下通道延伸段开通，整个区域的地下步行网络终于趋于完整。不但西新宿站和都厅前站实现地下联通，同时沿线建筑也都在通道两侧设置出入口，地下步行路网进一步将新宿站东西两侧链接，成为多个地铁站和郊外轨道交通车站的枢纽。新宿“副都心”地区，实质上是整个地下联通的巨大商业性综合体。

值得注意的是，以三井不动产、住友不动产、小田急地铁、京王地铁、第一生命保险五家企业为核心形成的“新宿副都心开发协议会”虽然在车站附近开发了一系列百货商业、城市公园、集合住宅，但是“副都心”本身依然不算非常宜居的地区。究其原因，庞大的商业综合体、宽阔的马路、复杂的立体交通，严重割裂了区域地块之间的联系。首先，巨大的轨道交通枢纽站将城市空间分割为连通不畅的两大区域，居民和工作人流只有通过地下通道绕一大圈才能到达另一侧，这不仅是新宿“副都心”的问题，在东京各区域都存在着类似问题；其次，“副都心”所在的五个地块虽然各有公共活动空间，并且在最初的规划中也确实准备互相联通，但实际修建后由于高架路下需要设置公共停车站，最终还是造成了各地块公共空间互现隔绝孤立的问题，因此整个区域也严重缺乏城市街道氛围。商业店铺无法在街边营业，只能在综合体内部和地下形成活力消费区。这一点与同是国际性商务区的丸之内相比，弱点更为明显。好在，与新宿相邻的池袋地区由于房价较低、城市亚文化汇聚，反而成为居住功能和商业人气较为突出的地区，与新宿起到了相互弥补的作用。

随着东京的进一步发展，新宿等“副都心”地区也出现了过饱和问题，因此东京在1986年的第4次首都圈基本计画中，又提出将邻接东京北部的埼玉县旧浦和市、旧大宫市区域整合更新为“琦玉新都心”，并决定1989年将部分政府机关和职能机构迁入。“埼玉新都心”的设置，主要有三个目的。其一是作为东京城市发展的一翼，分担东京都过饱和机能，避免城市资源在东京的“一极集中”；其二是希望通过都市整合更新，在当地形成“自立性高”的东京都市圈中枢节点，通过新的商务、商业、文化功能增量空间，激活当地的经济活动，增加地区税收和就业人数；其三，将该地区打造为“埼玉之辻（十字路口之意）”，加速埼玉县经济要素和发展资源与东京的往来，推动东京都市圈由“集聚型都市圈”向“对流型都市圈”转型。（“对流型都市圈”是日本政府在70年代提出的概念体系，包括了“多核多圈”、“分散网络”、“紧凑功能”、“要素对流”等多个规划思想和策略。通过将东京的城市资源和公共服务设施分散到副都心、新都心、业务核城市等一系列层级地区之中，塑造各具特色、整体分散又局部紧凑的城市空间布局。）

从“埼玉新都心”多年来的发展成果看，并未完全达到最初的预期目标。一方面，“埼玉新都心”确实在人口和经济职能上有一定的承接，且当地居民对于周边生活环境的满意度也不低。自从2000年18个东京都机构实质性迁入该地区、新都心站开始运营以来，包括交通线路、体育场、购物中心、医院在内的城市基础设施规划已经基本完成，居住人口年均增长率超过13%，就业人口年均增长率超过9%，当地交通设施和主要商业设施也在逐年增加。对于东京市内和埼玉周边人口来说，“新都心”的饮食休闲业具有一定的消费吸引力。另一方面，“新都心”及附近地区主要居民的就职场所仍在东京市内，“新都心”当地的产业就业机会规模始终有限，东京都与埼玉县的经济差距并未实质性缩小。以“都市圈中枢节点”而论，“新都心”尚未发挥应有的“对流”和“中枢”作用。从这个角度来说，目前的“埼玉新都心”项目，大致也只能算上一个比较成功的卫星城建设。

实际上，埼玉县区域内的产业和经济效益都不算低，但是和“新都心”的联系与支持却比较少。埼玉县的几个主要工厂，也依然是和东京的总部直接联系。究其根本，“新都心”的定位和目标，与“副都心”是大为不同的。“副都心”大多数位于城市核心地区周边，虽然也分担和承接城市核心职能，但是生活区、消费客群、产业资源、要素关系，基本上还是和城市核心连为一片，只是地理空间上的扩散关系。以新宿而论，坐上丸之内线，到政府所在地霞之关只要十几分钟，哪怕坐上山手线绕了一圈也不到半小时；而对于“新都心”来说，需要承担的是城市核心区资源与城市圈外围地区的“对流”中枢，自身也需具备较强的产业能级和经济水平，构建灵活的要素匹配机制甚至实体交易平台，形成“自立、自足”的经济增长极。这就远非建设一些商业综合体、商务办公楼或居住社区可以满足，同样无法简单依靠由城市核心区迁移而来的政府机构和企业总部能够达成。“新都心”必须重新组织当地的经济关系，构建联通城市内外的跨地区产业生态体系，对周边小城镇功能起到联动和引领作用，同时填补不同城市之间的经济落差，完善跨地区的城市服务和保障一体化水平。

本次《北京城市副中心条例（草案征求意见稿）》给了城市副中心较大程度放权，比如第六条明确提到“本市支持城市副中心全面深化改革，赋予城市副中心更大的改革、发展、创新自主权，推动城市建设、经济发展、社会治理、生态保护、对外开放等领域政策和制度”，第九条提到“统筹推进国家绿色发展示范区建设，协调推进通州区与北三县一体化高质量发展示范区建设”“推动台湖、马驹桥地区与亦庄新城核心区一体化发展”，都非常明确地提出了类似建设“新都心”的要求。因此，北京的“副中心”实际应根据深化改革的具体期望方向，未来向“新都心”的方向发展。

这个“新都心”的建设，才是北京“副中心”建设的真正题中之义。（CNJ）

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