来源：安邦智库(ANBOUND)

2025年7月14-15日召开的中央城市工作会议，标志着中国城市发展理念的根本性转向。会议精神的核心强调从“增量扩张”到“存量提质”，从“物本位”到“人本位”。安邦智库（ANBOUND）自2018年提出的POD（Pedestrian-Oriented Development，即“行人优先的城市发展策略”）理念，时至今日已成为最高级别城市顶层设计的政策追求和号召，充分证明了安邦观点的正确性和前瞻性。这种系列性的战略思想，更在会议精神的具体执行路径上，提供了极具操作性的解决方案。结合安邦智库的最新研究成果，为中央城市工作会议精神的持续落实提供10个维度的分析指引，分为系列一、二刊出。

一，人民城市。中央会议强调，建设现代化人民城市，坚持人民城市人民建、人民城市为人民。安邦智库提出POD理念的完整定义是“行人优先的城市空间策略和发展策略”，其出发点和落脚点都是“人”。它明确指出“人在城市开发中是第一优先级”，颠覆了以机动车、交通枢纽、宏大建筑为优先的传统规划逻辑，其核心判断是：“城市是人的居住和生活组织系统，而不是一个交通系统”，在后者中“人仅仅是交通系统的一个附属物”。POD为实现“人民城市”目标提供了根本性的操作抓手。它将“人民”这个宏大概念，具象化为一个个在城市中具体活动的“行人”。通过强制性地将“行人”置于规划的最高优先级，城市设计的尺度、设施的配置、空间的组织就需要回归到人的身体和心理感受上。过去，我们为了追求交通效率，修建了宽阔的马路，却割裂了街区；为了打造城市名片，兴建了宏伟的广场，却制造了人气的“真空地带”。POD理念正是对这种“重物轻人”倾向的系统性纠偏，它要求城市建设者回答一个最基本的问题：这个设计的出发点是否真正方便了行人？安全吗？舒适吗？有趣吗？只有回答好这些问题，一个城市才能真正称之为“人民的城市”。

二，系统性谋划。中央会议强调城市工作的系统性复杂性，增强城市政策协同性。城市是一个极其复杂的巨系统，任何单一的、碎片化的政策都难以奏效。中央强调的“系统性谋划”正是对这一事实的深刻洞察，而POD理念最大的优势就在于其系统性。该理念由14项原则构成一个系统的、动态的体系，涵盖了活力中心区构建、人文环境设计、城市文化感和历史感、紧凑型城市、产业承载力基础、环境尊严、商业消费活力、以人为本政策、有机生长等方方面面。它不是一个孤立的交通方案或规划设计，而是一套贯穿城市发展始终的“战略思想+操作系统”。这14项原则相互关联、相互支撑，形成了一个完整的逻辑体系。这种系统性的框架，确保了在解决一个问题时不会引发其他新问题，为复杂的城市治理提供了协同、高效的顶层设计。

三，文脉赓续。中央会议强调“完善历史文化保护传承体系，保护城市独特的历史文脉，大力推动文脉赓续。”POD理念在“原则4：尊重城市的文化感和历史感”中，强调历史感可以创造独特的经济和文化价值。然而，大量实践却陷入了将“文脉”简单视为“符号”的误区，导致“有形无神”的失败案例比比皆是：古城被“博物馆化”，生活被“表演化”“符号化”，最终让仿古新城沦为“鬼城”。POD理念深刻地指出，文脉的真正载体是“人”，是鲜活的、持续的“生活状态”。物理空间的历史文化价值，正是由长期的生活和交流所赋予的。“文脉赓续”的真正路径在于“活化融合”，强调与本地特色生产和生活方式发生强连接，而非简单的“修旧如旧”。POD主张通过“空间修正”和功能植入，让历史空间重新承载现代生活的功能，如将故居活化为特色书店，让历史“活”在当下。更重要的是，POD揭示了市场自发孕育才是“文脉赓续”的根本动力。随着消费升级，当消费者开始追求有文化内涵和真实体验的产品时，市场本身就会呼唤那些有故事、有手艺的“老字号”和“小店”回归。通过POD理念的系列原则，创造一个能让真实文化和商业生态自由生长的“土壤”。这意味着保留街道肌理，提供低成本创业空间，鼓励业态多样性。只有让承载着历史记忆的“活的文脉”在市场的滋养下在城市重新扎根，并以可触摸、可体验的鲜活日常呈现，才能实现真正的“文脉赓续”，避免“千城一面”的悲剧。这既是对历史的尊重，也是对城市未来价值最根本的投资。

四，存量提质。中央城市工作会议强调，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。中央提出的“存量提质”是发展模式的根本转型。POD为此转型提供了清晰的路线图，原则7“以公共空间优化为基础，构建紧凑型城市”中明确指出，对中国这样的人口大国，“建设紧凑型城市是唯一的选择”，城市发展的重心要从“外延”转向“内涵”。未来的城市投资重点不再是建设更远的新区和更宽的道路，而是在现有的城市框架内，通过精细化的城市更新来提升空间品质。POD强调，紧凑不等于拥挤和品质低下。实现“高品质紧凑”的关键抓手在于“公共空间的优化”。“没有公共空间优化的存在，紧凑型城市就变成人口集中营了，这样紧凑型城市是非常糟糕的”。它要求我们重新审视那些被忽视、被浪费的空间——过宽的道路、闲置的广场、封闭大院的围墙。通过“还路于民”，将车行道空间转化为步行道、口袋公园、露天咖啡座，从而在不增加城市土地供应的前提下，极大地提升城市的活力、宜居性和经济密度。这正是“存量提质增效”的精髓所在。

五，治理增效。中央会议强调，转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。“治理增效”的关键在于政府“有所为”和“有所不为”。POD理念的首要原则“以步行道系统为核心，构建城市层级化的活力中心区”构想，为此提供了系统性解决方案。在治理模式上，政府不是事无巨细的管制，而是创造一个“最小管制、最大鼓励”的制度生态。这就是“类特区”逻辑的精髓。安邦智库在近日发布的《城市更新的重点是“活力中心区”的建设》一文提出，活力中心区的打造要采用“类特区”管理逻辑，建立“小特区”、“微特区”，核心在于“放开搞活”。这尤其意味着政府角色的转变，“搞开发的时候，政府就像个企业；搞消费的时候，政府终于要回归本源了。”这一论断精准地概括了政府角色转变的本质。政府需要从“规划管制”转向“生态培育”，做好“底盘服务”，打破条块分割。国家可以设特区搞活经济，城市为什么不能设自己的“特区”来搞活消费？这意味着，政府需要从“审批者”转变为“服务者”，做好水电气网、交通组织等“底盘服务”，并建立跨部门的协调机制，为市场主体提供一个简单清晰的政策界面。“控制整体、放开基层”，把其余的运营空间交给市场自由生长。这是一场深刻的治理革命，是对政府改革胆识和智慧的真正考验。

注：此文为《POD理念为落实中央城市工作精神提供系统性解决方案（系列一）》，下期刊出系列二。（LLD）

（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦（ANBOUND）城市问题研究中心提出要求，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的城市开发问题。安邦（ANBOUND）城市问题研究中心对这一类别的问题将根据客户的客观需要，提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）