城市问题研究 2025-10-09
城市问题研究 2025-10-09
近期，自然资源部与农业农村部联合公布《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称新《办法》），自2025年10月1日起施行。新《办法》的出台，直面长期以来耕地严格保护与地方发展空间需求之间的两难困境，标志着我国耕地保护从以往侧重数量保护，全面转向数量、质量、生态“三位一体”的系统性保护新阶段。其在继承既有《基本农田保护条例》框架的基础上，秉持“保护优先、节约优先、合理利用、系统治理”原则，针对原有制度执行中耕地保护和地方发展的“两难”困境，构建了更为科学、精细和灵活的永久基本农田保护机制，力求在平衡耕地红线和城市进一步发展的前提下，为高质量发展提供可持续的土地保障，推动实现“稳粮仓”与“促发展”的协同并进。
我国耕地保护政策历来以保障粮食安全为核心目标。2011年《基本农田保护条例》划定的15.46亿亩红线，在历史上对稳定粮食产能发挥了基础性作用。然而，随着城镇化、工业化快速推进，原有制度刚性过强、调整机制缺失等问题日益凸显，不仅难以适应地方发展的合理需求，也导致基本农田“划优补劣”“布局破碎化”等现象频发，表明了“基本农田实际早已失控”的情况，削弱了我国粮食安全的根基。面对新时代高质量发展要求和乡村振兴战略需要，新《办法》旨在解决原条例中存在的粮食安全与地方发展出现的几大难题：一是基本农田数量底数不清的问题，由于多年来的动态置换和调整，实际保护面积与统计数据存在出入；二是历史遗留问题合法化的需求，对于过去已经发生的合理但不合规的基本农田调整行为，需要通过制度创新予以规范；三是监控成本过高的挑战，原有依赖卫星遥感和人工巡查的监管方式难以持续，需要建立更为高效的监管机制。这些背景因素共同促成了新《办法》的出台，体现了政策制定者实事求是、问题导向的工作思路。
在旧条例框架下，耕地保护与地方发展往往陷入“零和博弈”的困局，致使基本农田“账实不符”现象极为普遍。像云南、贵州等地，“占优补劣、占坝补山”情况十分常见，通过开垦新地实现数字上的“占补平衡”，但新补耕地质量远不及被占的优质耕地。工业和住宅项目优先占用平坦肥沃的坝区良田，补充的却是偏远山区的贫瘠土地，不仅当地应对洪水等突发灾害时的整体韧性下降，还导致基本农田实际的质量和数量难以摸清，粮食产能也随之下降。部分部门还以“水利环境恶劣，已不具备耕种性质”为由，将实际耕地从统计数据中“调出”或变更地类性质。这一做法在不少地方都有出现，进一步加剧了基本农田实际数量的混乱，致使基本农田呈现出“地图上有、现实中无”的现实情况。
在执行环节，一些地方采用“隐性”置换手段，使优质基本农田不断流失，优质成片农田破碎化且质量严重下滑，此类问题在全国广泛存在。以秦岭违建别墅事件为例，相关主体以“生态观光农业示范基地以及多个现代农庄”之名获批设施农用地，实则建设度假别墅群。最终在中央六次批示后，1194栋违建别墅才被整治，这种有令难行、违建难拆的情况在全国并不少见；以漳州市龙海区隆教畲族乡新厝村为例。2012年起，当地新兴石板材厂以及周边村民开始将废弃石渣、垃圾石块倾倒在耕地上，致使41.41亩耕地被压占，其中包含30亩永久基本农田。此后，新厝村村委会违规同意福建城投置业有限公司占用40.37亩土地，其中17.1亩是永久基本农田，在倾倒垃圾后仅覆土来敷衍审查，造成了难以挽回的耕地损失。
传统的“卫星遥感+人工巡查”监管模式存在显著弊端，不仅经济成本高，而且在发现和处置违法行为方面明显滞后。为了破解这一监管难题，各地纷纷投入建设“星天地”监测网络，整合了北斗导航、无人机自动巡查和铁塔摄像头等技术手段，有效提升了发现问题的能力。然而，这类监管系统最终仍需人工巡查来确认非法侵占用地问题，使得基本农田保护审查耗时漫长。以2025年湖南省自然资源厅通报的多起挂牌督办案件为例，永州市冷水滩区一家公司早在2019年底就被发现存在非法占地建设行为，直至2023年10月该项目才竣工，到2024年底行政处罚才执行到位。这一案例充分暴露出，即便卫星遥感能够发现地表变化，但后续的现场核查、立案、处罚等环节依然严重依赖人工操作，不仅流程繁琐，而且周期漫长，更导致监管无法发挥作用。与此同时，各地应对卫星遥感侦察的手段层出不穷。比如，山东新泰为应付环保检查，竟给一座矿山涂上了绿漆；还有些单位在上级要求整改后，下级单位直接把大量盆栽苗木摆放在砂场，以“盆栽”复绿来应付审查。随着卫星侦察手段不断升级，高光谱遥感卫星与SAR（合成孔径雷达）卫星陆续部署到位，地方及企业又采用将山染蓝、铺上伪装网、增设伪装成树木、灌木、草丛等假目标的方式欺骗卫星。这种魔高一尺，道高一丈的“游戏”，无疑增添了许多无效成本，背离了保护基本农田的初衷。
为应对以上问题，且根治“账实不符”和“占优补劣”的积弊，新《办法》系统性地构建了“优进劣出”的动态优化机制。其核心创新在于设立永久基本农田储备区，要求县级政府将新建成的高标准农田、土地综合整治新增的优质耕地等优先纳入储备库，为布局优化提供高质量的“资源池”。此举从源头上杜绝了过去“占坝补山”式以次充好的置换行为，确保调整过程真正实现质量平衡与产量提升。从而不仅强化了粮食安全保障，也回应了城市发展的切实需求，通过设立储备区等机制为地方提供了更为灵活的调整空间，在严守红线与保障发展之间寻求更合理的平衡。
在监管与执行层面，新《办法》着力推动治理模式从被动滞后向主动预防、智慧精准转变。一方面，通过将全部调整结果纳入国土空间规划“一张图”实施统一管理，为实现全程信息化监督奠定了基础。各地分散的“星天地”等监测网络可借此整合升级，提升识别违法违规行为的效率与准确性。另一方面，尤为关键的是引入了社会监督机制。新《办法》明确要求建立永久基本农田信息公开制度，将数据库面向社会开放，鼓励公众和媒体对违规占用、破坏行为进行举报和监督。这一举措将压缩“覆土敷衍”“盆栽复绿”等行为的操作空间，形成强大的现实约束力。同时，新《办法》对管理权限进行重构，在严格程序、省级备案和终身追责的约束下，赋予县级政府年度评估和调整方案的编制权。这一权力下放增强了管理灵活性，使其从被动执行者转变为主动治理者，既回应了地方合理发展需求，也通过权责对等确保了保护责任的落实。
总之，在新《办法》即将施行的背景下，实现注重质量、生态与布局优化的精细治理，不能仅依靠被动管控。关键在于采取更灵活、精准的方式，找到除耕地保护补偿之外更多元的激励措施，这才是统筹粮食安全与地方发展的根本出路。（HZH）
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