来源：安邦智库(ANBOUND)

国家近日公布的“十五五”规划建议稿，标志着我国城市发展战略进入新的阶段。与“十四五”相比，“十五五”在理念上完成了从探索到确立的转变。前者以“城市更新”“韧性城市”等表述探索方向，而“十五五”规划首次将“坚持城市内涵式发展”写入新型城镇化核心条文，使其成为统领未来城市建设的根本原则。与之相应，城市发展目标也从具体功能性要求，系统性地提升为建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的“六位一体”现代化人民城市。

这一深刻的战略转向，源于对外延式扩张所引发的危机反思。北京永定河多次爆发的洪水，是最具象的警示。当现代化的公路在暴雨中被吞噬，这并非独立的天灾现象，而是过往外延式发展模式对城市自身成就的“反噬”效应。卫星图像显示，河道两岸硬化地表面积倍增，而具备涵养水源能力的绿色空间持续减少。正如安邦智库（ANBOUND）多年前所警示的，驱动这种不可持续扩张的真正引擎，是地方政府对“土地经济、土地财政”的路径依赖。这种模式在耗尽城市土地资源的同时，也累积了债务风险和生态赤字，形成了一个不可持续的“死循环”。因此，“十五五”规划将“内涵式发展”提升至前所未有的战略高度，其根本动因，在于从国家战略层面引导地方政府摆脱这一循环，开启“后土地经济”时代。

在这一背景下，如何实现从理念到机制的转型，成为“内涵式发展”能否落地的关键。而安邦智库最早提出的“城市资产运营”理念，为此提供了启发性的框架。其核心思想，是将城市视为需要长期维护与增值的复杂资产，而非以土地消耗为核心的“生产机器”。这一理念将“管理”与“文化”从成本转化为资产，使城市治理从“项目开发”转向“价值运营”，并据此提出了“城市资产=土地+建筑+各类设施+管理+文化+增值”的系统公式。

安邦的这一理论框架，为落实“内涵式发展”提供了一套清晰的方法论，并揭示了其底层的运作逻辑。这一前瞻性的治理哲学，已在国际先进城市的实践中得到印证。伦敦作为同样面临增长压力与土地约束的全球城市，在其最新公示的《迈向新伦敦规划》咨询文件中，为我们提供了一个可操作样本。

该文件的核心不在于描绘最终愿景，而在于展示其可行性的实现路径。文件明确指出：“我们必须仔细考虑政策对新开发项目成本和可行性的影响，以确保我们不会阻碍增长。”从顶层战略看，伦敦的内涵式发展，其根本取向是从以“空间生产”为核心的外延式增长，转向以“价值运营”为核心的内涵式发展。其核心问题从“我们还能开发多少新土地？”转变为“我们如何让现有的每一寸土地，产生更大的综合价值？”。这种“价值运营”的战略取向，具体体现在以下三个层面：

伦敦的第一步，是让规划变得可计算。伦敦的新逻辑将每一块土地都视为独特的、价值多维的资产，需要通过精密计算来识别和释放其潜力。最具代表性的是“公共交通可达性水平”（PTALs）指标。规划者通过算法为每一处地块的交通便利度打分，该分数成为决定该地块开发密度的关键变量。这一机制，使规划从模糊的定性描述，进入了可度量、可验证的理性框架。

同时，伦敦将公共利益巧妙地嵌入市场逻辑之中。伦敦的治理者善于通过制度设计，将公共价值的实现“内嵌”到市场开发的内在逻辑中。解决住房危机的“门槛方法”（Threshold Approach）便是典型案例。开发商若自愿承诺项目中较高比例的可负担住房（公共利益），即可进入快速审批通道（市场效率）。这个工具巧妙地权衡了“公共利益最大化”与“市场开发积极性”，让市场主体自己去计算和选择，这正是“有为政府”与“有效市场”结合的生动体现。

更为关键的是，伦敦把规划视为一个可调整、可再平衡的过程。其核心是建立一个能够不断进行权衡和修正的决策框架。这集中体现在为核心目标进行关键取舍的务实操作上。在“住房数量”与“开发质量”之间，规划坦承过高的环保标准可能抑制供给，因此明确提出“不增加总体负担”。在“存量挖潜”与“边界突破”之间，规划在计算出仅靠内部棕地无法满足住房目标后，谨慎地提出对“绿带”（Green Belt）进行审查。伦敦的治理智慧，在于将理性计算转化为制度能力，将权衡逻辑转化为政策工具。其经验说明，内涵式发展的关键，在于构建能不断计算、权衡与优化的治理体系。

一切的一切，都是围绕城市价值进行的，要让城市的价值在多个维度，多个层次上成功的表现出来。如果说过去的城市经济是价值创造的问题，那么今后的城市经济就是一个价值表现的问题！

“十五五”规划为中国城市内涵式发展设定了清晰的方向，但真正的挑战在于制度与能力的建设。安邦智库提出的“城市资产运营”理念，指明了“后土地经济”时代的治理取向；而伦敦的经验则表明，内涵式发展不仅是规划理念，更是一种基于计算与权衡的制度能力。它要求政府在财政、规划、市场之间形成可校准的系统运行框架，实现资源的动态平衡与持续增值。对中国而言，这意味着从“建设城市”向“运营城市”的根本转型——让城市成为一个能够动态计算、持续优化、不断增值的系统。唯有如此，中国城市才能在有限资源约束中，实现真正的可持续成长。（LLD）

（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦（ANBOUND）城市问题研究中心提出要求，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的城市开发问题。安邦（ANBOUND）城市问题研究中心对这一类别的问题将根据客户的客观需要，提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）