来源：安邦智库(ANBOUND)

在中国城市化进程的早期阶段，城市规划注重公共交通系统的建设和发展。大部分城市在规划时以公共交通为主轴，设计了广覆盖、多元化的地铁、轻轨和公交系统。比如北京从上世纪90年代开始大力发展地铁系统。这些公共交通系统的建设，是基于城市规划的理性初衷，认识到在人口规模大、土地资源有限的条件下，中国不可能人人都开车，中国没有这么多的空间修建公路和停车场，像美国那样实现“车轮上的国家”。

然而，我国城市机动车总量在短时间内迅猛增长，这让最初定下的“公交优先”的发展原则几近落空。在国家政策补贴支持下，随着国民生活水平的提升，中国机动车数量从1995年的2535万辆增至2023年的4.35亿辆，年均增长率为11%，其中民用汽车数量年均增速达13%。以北京为例，增长过快的机动车令政府全力打造“公交城市”以破解交通拥堵困局的愿景难以实现。截至2023年11月底，北京全市机动车保有量已达754.8万辆，位居全国第一。近年来，随着新能源汽车产业的快速发展，政策部门对个人购车、用车的鼓励，似乎彻底忘记了城市规划的理性初衷和原则。在政府推动新能源汽车产业快速发展而出台的各种补贴政策下，中国新能源汽车市场的快速增长有目共睹。据中国汽车工业协会统计数据，2024年上半年我国新能源汽车销量同比增长45%，达到了350万辆。我国已连续8年成为全球最大新能源汽车市场。在这种情况下，原本应该是城市交通主力的公共交通系统，面临着严重的挑战，公共交通的乘客数量呈不断下降趋势。《交通运输行业发展统计公报》数据显示，公共电汽车城市客运量从2014年的781.88亿人次下降到2023年的380.50亿人次。

对此，安邦智库（ANBOUND）创始人陈功先生指出，在新能源车快速发展的今天，在中国实现自豪崛起的同时，我们的城市是否已经放弃了城市规划？我们是否已经不知道城市规划为何物？我国的城市规划政策既然早已确定了“公交优先”的基本原则，为什么会出偏到这个程度？

相较而言，日本最大城市东京整个都市区拥有约3800万人口，无论在经济或人口层面都是目前全球规模最大的都市区，在容纳这么多人的同时，东京的都市规划与交通却鲜少被提及肮脏、混乱等负面形象，取而代之的是整洁、美观的市容，更能长期居于美国知名杂志Monaco全球宜居城市评比前十名。陈功先生认为，东京的经验千条万条，坚持规划是最基本的成功。日本人的性格固执，但这个固执带来了一个特别的好处，就是能够真正落实规划，这才会有今天的东京。

从历史上来看，东京这座城市几乎完全是在第二次世界大战中被美国轰炸机夷为平地后重建的。然而，与世界其他城市在战后建立的以汽车为主导的城市交通系统不同的是，东京的非凡之处在于以人为中心的方式重建。东京近百年“独树一帜”的坚持造就了世界上规模最大的“反汽车”城市，并以此作为城市的活力与吸引力的重要来源。东京每户家庭只有0.32辆汽车。在全球富裕城市中，东京的汽车使用率是最低的。根据管理咨询公司德勤（DELOITTE）的数据，私家车的出行使用率只有12%。2018年东京都市圈汽车出行比例为27%，轨道交通出行比例33%，但其中心区东京都23区轨道交通出行比例高达51%，汽车出行比例仅为8%，远低于北京、上海等市中心区的汽车出行比例。东京通过限制私人小汽车的使用，并同时构建公共交通和步行体系来营造全球“宜居”的环境，在人口减少的大背景下，依然保持了对外来人口的持续吸引力。日本政府“有意为之”地推行限制拥有和使用汽车的公共政策是最为重要的“推手”。除了在市民个人的买车和用车上设置经济和政策门槛之外，更为关键的是在城市规划政策、法规的持续保障下，坚持大力推行城市公共交通的发展理念。

纵观东京轨道交通和城市空间协同发展的百年历史，城市规划政策的制定、执行以及相关法规层面均为轨道交通建设起到了关键的保驾护航作用。在城市发展的过程中，轨道交通的建设不仅仅是一个交通工程，更是一个综合的城市发展战略，涉及土地利用、区域发展和社会经济等多个方面。以东京为例，其历版城市规划均将轨道交通建设作为重要的规划内容，形成了完善的轨道交通网络，为城市居民提供了便捷的出行方式，并促进了城市的均衡发展。首先，东京的城市规划通过将轨道交通建设纳入整体规划框架，确保了交通网络与城市其他功能区的有机结合。其次，东京在轨道交通建设方面实施了一系列法律法规，如《土地区划整理法》和《城市再开发法》，为轨道交通沿线的土地整理、站前广场建设和站域开发提供了制度保障。这些法律法规确保了轨道交通项目的顺利推进，并在开发过程中注重环境保护和社会效益的平衡。例如，《土地区划整理法》通过规范土地使用和开发程序，优化了轨道交通沿线的土地资源配置，提高了土地利用效率。此外，《城市再开发法》则通过促进旧城区的更新和再开发，提升了轨道交通站点周边的经济活力和居住环境质量。这些法规的实施，不仅保障了轨道交通项目的建设质量和效率，还促进了城市空间的合理布局和资源的可持续利用。

东京经验显示，只有以城市规划政策执行的持续性和稳定性为前提，才能让以轨道交通为主的城市公共交通体系建设充分发挥对“紧凑型”城市空间结构的引领作用。在东京城市化发展的不同阶段，轨道交通发挥了不同作用：在人口聚集的城市化早期，地铁是缓解路面交通冲突和拥堵的有效方式；在人口扩张的城市化中期，轨道交通可以引领城市规模扩张和新区建设；在城市化中后期，围绕重要站点的高密度开发有利于形成多中心的城市结构。

总体来看，日本东京作为世界著名的大都市，其成功的经验中最基本的一条是，严格的规划执行和长期坚持。通过将公共交通体系作为城市规划的核心，并严格执行这些规划，东京成功地解决了城市发展的诸多挑战，创造了一个高效便捷、宜居宜业的现代化大都市。对于我国城市而言，亟需充分意识到城市规划政策制定后重在严格持续地落实，避免频繁的政策变动对城市发展的冲击。城市规划政策执行的稳定性和持续性是城市经济、产业发展和空间布局的前提，不可因为局部的产业发展热潮而牺牲城市整体的发展秩序和结构。（LLD）

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