城市问题研究 2024-12-05
城市问题研究 2024-12-05
11月8日召开的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上，财政部长蓝佛安介绍了用于置换地方政府存量隐性债务的新增6万亿元债务限额。根据安排，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施，2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务，为地方政府腾出资源更好发展经济、保障民生；此外，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上此次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，可以直接增加地方化债资源10万亿元。
政策下达仅仅两周后，截至11月29日，已有16地披露了地方债增发计划，其中包括4座副省级城市，即大连、青岛、宁波、厦门。根据网上公开信息，从11月15日开始，河南省率先发力，成功发行了318亿元再融资专项债券，用于置换存量隐性债务；同日，江苏省宣布计划于11月22日发行1200亿元再融资专项债券；青岛市拟于11月22日发行142亿元再融资专项债券置换存量隐性债务；紧接着，11月21日，大连和贵州分别发行了104亿元和476亿元再融资债券；同日，山东省宣布拟招标发行983.3249亿元再融资专项债券；11月22日，青岛发债142亿元；江苏省在按照计划发行了1200亿元再融资专项债券之后，再次宣布拟发行1311亿元；同日，云南、湖南、四川、辽宁等地相继发布政府再融资专项债券信息披露文件。其中，云南省拟于11月29日招标发行555亿元再融资专项债券用于置换存量隐性债务，湖南省拟于11月29日招标发行688亿元再融资专项债券；四川省拟发行794亿元再融资专项债券。此外，浙江、黑龙江、甘肃、新疆、陕西、广西、河北、海南等地也纷纷宣布了拟发行计划。据统计，截至11月27日，已发行和拟发行的再融资专项债券规模合计已突破1.2万亿元。
值得注意的是，从城市角度看，目前为止的拟招标发行再融资专项债券的城市，大部分还是属于财务情况相对较好的城市。比如本次积极提出化债计划的大连、青岛、宁波三市，其法定负债率（政府债务余额与GDP之比）分别为33.1%、23.0%和19.7%，低于全国平均水平的56.1%，更低于60%的国际标准红线；厦门市截至2022年底政府债务余额1767.8亿元，相当于同年GDP的22.65%。这些城市的偿债压力都不算大，只不过近年来土地出让收入的快速下降，导致政府短期偿债、举债有一定压力，因此积极参与化债运作。
实际上，今年许多地方财政收入，无论是税收还是出让土地收入，都呈现出了加速下降趋势。据了解，在全国前三季度税收收入过万亿元的城市之中，除了北京、重庆保持了小幅增长，其他城市都在下滑之列。其中，青岛税收增速下滑8.5%，宁波税收增速下滑6.2%，都在下滑前列；而相较于税收收入，土地出让收入的下滑更加明显。以近年来土地出让收入较高的几座万亿城市为例，成都、上海2023年卖地收入较近年最高值减少了10%以上，北京减少了将近25%，苏州、武汉、杭州、南京减少了40%以上，天津、宁波、青岛更是缩水了50%以上。对于这些高速发展、经济体量较大的城市来说，经济失速产生的落差更加明显，而且这些城市的基础设施建设需求和维护成本都更加巨大，对地方债的依赖实际上更加严重。以上海为例，去年上海市本级新增政府债券384.9亿元，其中大部分用在了轨道交通和铁路建设，占比超过45%；广州对城市基础设施的投入更甚于上海。2023年广州市本级新增债券资金409.9亿，其中铁路建设项目144亿、白云机场三期扩建工程项目83.5亿、地铁建设项目115.2亿，这三类合计占比就达到84%。对这些城市来说，建设资金有相当一部分来自于社会融资，现在有化债降低成本的机会，能够减少未来的利息支出，自然也是多多益善。或许可以说，去年和今年的专项化债额度，更多的还是用于这些经济发达、负债相对较小的地区，用于短期的资金周转，让地方政府腾出更多资金来参与基础建设和回报率更高的增量投资。
不过，对于真正负债严重的地方来说，化债能够解决的问题恐怕非常有限。根据2023年中央发布的《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（即国办发〔2023〕35号文，俗称“35号文”），当时明确界定了我国12个债务高风险重点省份：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。这些高风险重点省份的共同特点是政府负债率和债务规模普遍较高，债务余额增速与GDP、社融增速偏离程度普遍接近或超过了警戒线，存在较大兑付风险（根据统计数据，这12个高风险地区中，2023年青海、贵州、天津、吉林、甘肃5个地区负债率水平超过了60%的警戒线，分别为88%、72%、66%、66%、60%，其它地区的债务率均已超过40%或逼近50%）。本次化债政策发布后，这12个债务高风险重点地区中，有一半的地区至今尚未宣布拟招标发行再融资专项债券的消息；而从放出消息的六个省份来说，他们的置换额度也不大，大多数在100-600亿元之间，主要还是为了优先偿还企业拖欠款等非金融类债务。
究其原因，这些地区的法定负债率已经接近甚至超过警戒线，意味着他们已经不具备太多的化债空间。近年来，中央虽然多次增加再融资专项债券额度，但依然坚持“谁家孩子谁抱走”的原则，只是容许地方政府将隐性债务转化为利息更低的法定显性地方债。但是另一方面，在2023年11月中央发布“一揽子化债方案”时，对于地方化债的态度和方针曾经有一些微妙的调整。在2017年的中央金融会议上，当时的提法是“要严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，但在2023年，提法改成了“防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，把握好快和慢的关系”。一般认为，2023年起我国领导层更加重视建设同高质量发展相适应的政府债务管理机制。具体而言，就是在“严禁隐性债务增量”的同时，允许地方政府在警戒线以内，可以适当地发行一些显性地方债。在这种情况下，这些城市参与化债运作的积极性无疑会下降，因为隐性债务置换将不可避免地把法定负债率进一步推向红线区间。此外，短期内大规模置换债务，也会对银行系统的生息资产收益率带来巨大压力，进一步压降早已不堪重负的银行业净息差空间。因此，除非央行进一步降准、甚至降息，否则地方银行尤其是中小银行面临的金融风险也会急剧上升。
综上所述，财政部虽然放出了专项化债额度，但是更多还是帮助经济较好的城市进行短期的流动性支持，对于真正负债严重的地区带来的帮助，恐怕会比较有限，在地方政府的积极性和可操作性上都还存在一些问题。总体而言，化债的经济效果在落实上，还存在着很大困难。（CNJ）
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