来源：安邦智库(ANBOUND)

8月28日，财政部、税务总局公布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，将现行的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加“一税两费”合并为地方附加税。2025年，这三项税费收入分别为5170亿元、2382亿元和1582亿元，合计9134亿元，合并后将成为地方税体系中的重要税种。官方对此的定调是“税费制度基本平移、保持税负水平总体稳定”。但在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，这次改革真正值得关注的，是税率决定权正在发生的变化。分税制运行三十余年后，省级政府又一次通过法律获得在一定幅度内确定税率的空间。相对于此前的资源税、耕地占用税改革，此次地方附加税覆盖了全体缴纳增值税、消费税的单位和个体，税基规模更加庞大，影响也更为深远。

为什么现在推进这一步，这需要放到我国地方财政制度的结构变化历程中理解。在1994年分税制改革以后，主要税种的立法权和税率权集中于中央，地方财政主要依靠增值税、企业所得税等收入分享；随着2016年营改增全面推开、2018年国地税合并、营改增完成，地方自身税收体系的支撑进一步弱化。过去十多年，土地出让收入在相当程度上承担了地方财政和城市建设的补充功能。全国土地出让收入2021年达到约8.7万亿元的高点，此后持续下降，2025年降至4.15万亿元左右。地方失去营业税这一主体税源之后，目前要如何补强地方税体系，已经成为地方财政改革无法回避的问题。因此，本次地方附加税立法，并不是孤立的税制调整，而是此前地方税体系改革逐步推进的一环。自从二十届三中全会提出“合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”之后，相关改革部署持续推进，最终进入立法程序，政策方向具有连续性。

从具体制度看，此次改革基本保留原有纳税人和计税依据，仍以实际缴纳的增值税、消费税为计税基础，企业缴费方式也将进一步简化。因此，从全国总体收入和企业综合负担看，短期内并不存在明显的税负跃升。对地方政府来说三项收入全部上升为法律层级，征收刚性和制度稳定性都会显著提升。

不过，真正重要的变化是税率的形成机制：此前各地方税种在省内不同层级还有分别，比如城建税一般按照市区7%、县城和镇5%、其他地区1%三档执行，再叠加教育费附加和地方教育附加；今后则统一形成11%至13%的税率幅度，由省级提出具体税率，报省级人大常委会决定，并按规定备案。也就是说，即使考虑到税基集中在市区、税负总体保持稳定，但决定税负的权力已经开始发生转移。

实际上，税率调整并非简单地把原来的三档变成一个数字，而是旨在重新绘制地方税收的空间结构。过去的税率差异主要依据企业所在的行政区划，同一省内的市区、县城、乡镇可能适用不同税率；改革之后，原则上以省为单位确定具体税率，原有的区位差异由省内统一税率取代。这意味着，过去企业因“在哪里”而承担不同附加税率的制度安排将逐步退出，税负公平和全国统一大市场成为更重要的制度目标。与此同时，市县两级不再拥有相应的税率决定权，这实际上相当于赋予了省级地方政府“窄幅度的放权”，既给了地方灵活性，又防止了地方税收竞争失控。。

这一设计实际上针对的是地方政府长期存在的税收竞争问题。过去市县是地方招商引资和税收优惠竞争最活跃的层级之一，一些地方通过税收洼地、财政返还等方式争夺企业资源，常形成低水平重复竞争。此次将税率决定权直接上收至省级，在一定程度上就是把税收竞争从最基层的政策博弈中抽离出来，以省级统筹减少市县之间围绕税率进行的竞争。不过，这也意味着原来适用1%城建税的地区，其附加税综合税率将从原来的6%进入11%至13%的新幅度，这对部分纳税人来说，其名义税负基准确实会上移。只是从全国总体规模看，这部分调整相对于近万亿元总盘子并不构成系统性的税负增加，因此“总体税负稳定”与部分区域、部分企业税负发生变化并不矛盾，但在具体结构上仍有差异。

这次改革还有一个容易被忽视的法治含义，即把原有的“一税两费”进一步纳入税收法定框架。此前教育费附加和地方教育附加属于“费”，其征收和使用规则与税收有所不同；新法实施后，原有“一税两费”停止征收，《城市维护建设税法》亦同步废止，相关收入统一纳入地方附加税制度。这是对近万亿元地方政府收入进行制度重构。与此同时，《征求意见稿》仍保留国务院对特殊产业、重大突发事件等情形减免税的权限，说明这次改革虽然向省级下放了一定的定税空间，但并没有改变中央对重大税收政策的最终控制边界。

教育投入则是这一制度重构中另一个需要重点观察的问题。教育两附加费在过去具有较强的专款属性，收入直接用于教育支出；合并为地方附加税后，专款专用的资金关系将发生变化，收入进入地方一般预算体系。官方对此的回应是，通过《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》等制度要求保障教育投入，确保财政一般公共预算教育支出和生均教育支出逐年只增不减，并保持国家财政性教育经费占GDP比例高于4%。问题在于，原来的约束主要体现为资金来源上的专用性，未来更多转变为预算程序和支出责任上的约束。在财政紧平衡持续存在的情况下，教育支出能否真正获得刚性保障，最终仍取决于预算编制、执行和人大监督的实际约束力。因此，改革以后教育投入的观察重点，不应只是看教育附加是否取消，而应看其制度约束是否从“资金专用”真正转化为“支出刚性”。

因此，在短期内，更值得关注的焦点是各省最终如何选择11%至13%的税率。虽然只有两个百分点的调整空间，但这意味着地方第一次需要在一定范围内对自身税负水平作出明确选择。财政实力较强、税基较厚的省份，可能更有条件选择较低税率，以此体现优化营商环境的政策取向；财政压力较大的省份则可能更倾向于选择较高税率，以稳定地方收入。这意味着，地方附加税率未必会成为传统意义上的招商引资工具，反而可能成为观察地方财政状况和未来政策取向的一个窗口。对企业而言，两个百分点的附加税差异通常不足以单独改变重大投资决策；但对地方财政而言，这一选择背后反映的是地方在财政压力、营商环境和收入稳定之间的权衡。

从更长周期看，则要重点关注上文述及的，“区域内平衡”和“地方专项支出”两大问题的变化趋势。其一，正式立法及配套细则最终是否会允许省内针对不同地区保留一定的差异化安排？如果完全统一省内税率，省级统筹将承担更多区域平衡责任；而若是保留较大的地方调整空间，则原有市县之间的税收竞争可能以新的方式重新出现。其二，如何保证地方附加税征收后分多大比例给教育等事业，人大预算审查又能否对其形成真正有效的约束？对此，未来可以考虑对省级税率选择设置更加明确的政策锚定，避免省际税率差异演变为新的竞争变量；同时将教育投入“只增不减”的要求进一步落实到省级预算审查和公开披露机制中，并要求各省公开确定具体税率的测算依据，让地方获得的税率自主权真正成为一种可监督、可解释的财政治理工具。

从这个意义上看，地方附加税改革的意义并不在于增加或减少多少税收，而是在分税制运行三十余年后，中央第一次以法律形式向地方让渡有限的税率决定权。虽然让渡的只有2%窄幅区间，虽然中央释放的也并非完整的地方税权，而是在保持税制统一和中央财政控制力的前提下，测试地方有限财政自主性的制度边界。而真正值得观察是它能否成为下一步完善地方税体系、理顺中央与地方财政关系制度试验的契机。

安邦智库首席教授陈功先生提示，此次地方附加税改革，虽然给了地方政府新的重要财源，但也放开了一个窄幅度的口子，蕴含着潜在风险。关键是，如何实现地方上财权与事权的平衡？否则，地方财政恐怕依然难以改善，企业反而可能因地方“找补”而进一步负担加重。总之，整个央地财政关系能不能真正做到“权责清晰、财力协调、区域均衡”，才是地方附加税改革的重要观察点。（CNJ）

（注：凡是重点分析类别的问题，客户均可向安邦（ANBOUND）城市问题研究中心提出要求，作出进一步的讨论。其中包括相关资料的索取、评估意见和咨询具体的城市开发问题。安邦（ANBOUND）城市问题研究中心对这一类别的问题将根据客户的客观需要，提供具体的评估意见和直接的帮助，方便客户的项目操作和工作思考。）