来源：安邦智库(ANBOUND)

在中央出台一揽子化债方案之后，随着地方债务风险的逐步化解，有关地方融资平台转型也逐渐提上议事日程。安邦智库（ANBOUND）此前曾多次对城投转型提出了设想和警示，特别强调了城投“早转型早主动”的紧迫性和必要性。

今年7月中央政治局会议上，对城投企业转型有了新的说法，再次确认了这种紧迫性，也引起市场的关注和讨论。会议提到，“积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清。”有关城投“出清”的政策要求是首次出现，既反映出对于地方隐性债务问题化解的严肃性，也给城投转型提出了“时间线”。考虑到国务院（国发150号文）曾经提出2027年6月底之前，地方融资平台要“清零”、地方隐性债务“清零”的要求，此次政治局会议提到的“有力有序有效”意味着相关的进展可能会进一步加速。

值得注意的是，7月政治局在对经济工作进行部署时，并未提及房地产。因而，就紧迫性而言，虽然房地产市场在经济活动中仍占据举足轻重的地位，但在房地产市场实现“止跌回稳”日益成为可能的情况下，其风险已经不及地方政府债务问题更为迫切。实际上，“房地产市场出清”的表述，一直没有出现在政策之中。因而，从政策来看，“融资平台出清”，已经超过“问题房企出清”，成为政策更为关注的重点。当然，出清并非意味着城投的终结，而是为城投转型划出时间红线。

当然，中央提出城投企业转型或者“出清”的目标，最主要的考虑，恐怕还是在于地方隐性债务风险的化解上。虽然自2023年开始，有关地方政府债务问题的风险化解开始进行，2024年在一揽子增量政策之外，又提出了有关地方隐性债务风险的化解，推出了12万亿元的“化隐为明”的债务风险化解政策，但目前来看，有关“严禁新增隐性债务”的红线，并没有被守住。近期，财政部再次通报曝光了一批地方违规新增隐性债务的情况。新增隐性债务案例基本都是利用国企为政府垫资或者融资的情况。而且这些新的违规案例，不仅涉及中西部地区，还涉及到直辖市、以及沿海发达地区的情况。这预示着，“严禁新增”隐性债务这一化解地方债务风险的前置条件并没有能够完全实现。“出清”的要求，意味着中央对于“城投不清”、“隐债不消”的关联有准确的预估。而债务化解可以说是当前城投转型和生存的首要任务。

目前来看，政策倒逼城投转型仍在持续进行。2025年3月，央行表示融资平台债务风险已大幅收敛，与2023年年初相比，2024年年末约有40%的融资平台通过市场退出、市场化转型等方式退出了融资平台的序列。财政部也表示，2024年四季度置换政策实施后，平台数量减少了4680家，占全年减少总数的三分之二以上。

不过，在地方而言，在债务压力沉重、财政收入面临土地财政困境的背景下，不能“饿着肚子”走路，仍需要通过融资获得财政平衡和发展动力。这一方面需要继续通过增加地方债的方式，维持地方发展所需资金，另一方面逐渐收缩融资平台的政府负债，加快推进隐性债务化解。而问题在于，此前中央财政仅认定了约14.3万亿元的地方隐性债务，与地方城投约65万亿元债务相比，仍相去甚远。这种情况下的化债和城投转型意味着相当一部分融资平台将面临消失的最终结局。

当然，另一个推动融资平台“出清”的因素，还是在于城投企业仅作为融资平台的意义日益减弱，而相当多的城投企业承担了大量公益性投资项目，仅依靠自身难以实现独立运营。当前，随着中国新型城镇化的推进，地方融资平台已逼近风险与收益的临界点。这种情况下，城投企业仅仅作为融资平台存在的必要性已经大为降低，在严禁新增隐性债务的要求之下，市场出清成为大势所趋。但这部分城投企业由于提供公共服务或者从事公用事业，那么其未来势必会“回归主业”，成为基础设施投资资产运营和公共服务运营的城市服务商，而由于特许经营等半垄断性质，这部分城投企业仍具有“半官方”的性质，与一般性的国企有相当的区别。

由于融资平台名单约束，以及有关“335”的转型要求，一些城投企业不得不“退平台”，通过向产业投资转型，借此获得新的发展空间。这方面有的成为产业园区建设和运营服务商，有的由城投变身为产投，从事产业培育和发展。尽管目前城投企业仍难以通过科创债进行融资，但经过转型和重组的城投企业有机会获得新增的城投债等增加产业投入。同时，园区运营商也有机会通过存量资产的证券化，实现资产的优化和盘活。这方面虽然前景诱人，也是很多城投企业向往的转型方向，但实际的难度要比单纯的融资平台要大的多，不仅涉及到地方政府国有资产的重组，以满足退平台条件，还需要健全公司治理、建立投资体系等“软实力”建设。

新的政策提法推动着城投模式的城镇化扩张走向终结，但这不意味着城投企业彻底消失，只是反映出城镇化发展在新阶段需要新的投融资方式，也意味着地方经济发展模式的转变已经不可逆转。对地方发展而言，告别土地财政模式推动的城投发展，转向以“城市更新”为主要内容的新型城市化，同样给处于转型期的城投企业带来新的机遇。实际上，不久前召开的城市工作会议提到了城镇化发展的新方向。即以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。而各项内容在城投转型中都有相当的文章可做。虽然城投转型之路面临很多困难和障碍，但城投企业仍需要认识到，融资平台的好日子已经随着城镇化进入新阶段而一去不返了。

最终分析结论：

新的政策对于城投企业提出了“有力有序有效推进地方融资平台出清”的新要求。这意味着城投转型的节奏会进一步加快。城投转型必然是一个从借助政府信用进行城镇化投资的模式，走向市场化、产业化和实体化的新模式。能否实现市场化是城投转型成败的关键，也是城投未来发展的基础。（WHX）